非洲高速都市化現象（下）：飛速成長的城市，如何避免「都市貧困陷阱」？

都市的低度收入均衡

發展經濟學研究指出，都市化可能停滯於「低度收入均衡」。Marx, Stoker, and Suri (2013) 在肯亞的基貝拉（Kibera）與孟加拉東吉（Tongi）等地發現，貧民窟居民在城市待上數十年，收入並未上升。這說明，人口雖集中，但公共設施的不足卻使多數人陷於「都市貧困陷阱」。他們由手中的資料發現，發展中國家貧民窟的居民往往不像媒體宣傳的那樣是「非法強佔住戶」。貧民窟的確有非法佔地的地主，但你路上看到的居民往往只是租客，因為要住上貧民窟，多半還是得付上不菲的租金。

除了上述經濟學理論強調的「正面外部性」之外，人口密度也放大了負面外部性：交通壅塞、犯罪、傳染病，都對都市治理帶來了很大的挑戰。

哈佛經濟系助理教授Gabriel Kreindler對於都市交通常見的政策，進行一系列非常有趣的研究。

2016年發表的研究中，他利用印度城市德里一個相當奇妙的實驗，來探討汽機車限制上路的效果：德里將一週分成了「奇數天」或「偶數天」，在尖峰時間，「奇數天」只有車牌末一碼為奇數的車可以開上指定的道路，偶數天只有偶數車可以上路。他發現這政策雖能短期減少壅塞，但整體效率提升有限。

而在印度班加羅爾，Kreindler（2024）則親自設計了田野實驗，於尖峰時間實施俗稱「塞車費」的都市擁擠收費（Congestion Pricing），並利用了經濟模型來估算這對於交通騎士的行為影響。他發現總體來說，這政策能小幅度減緩塞車，也能小幅度提升交通騎士的福利（比方說節省一點塞車時間），但能不能一勞永逸改善都市交通？實為差矣！

這說明了，單一政策還難解決都市的問題，仍須要足夠的基建發展與治理。論及都市治理，制度層面則顯得關鍵。

比方說，私營承包商可能可以協助政府的基建，比方說在一篇研究印度道路鋪設的文章，發現私人承包商鋪的路，比政府鋪設的來得不顛簸。

然而，當市政府失靈，外包給私人業者就是靈丹妙藥嗎？Engel, Fischer, and Galetovic (2014) 對公私合夥制（PPP）的研究顯示，在政府治理環境不彰下，私人承包商也可能透過各種方式來重新議定承包契約，藉此尋租，私人並不必然比政府有效率，宛如金權城市的翻版。這提醒我們，若制度設計不健全，高速都市化可能淪為制度失靈的加速器。

要解決塞車這一類的問題，大規模的交通基礎建設仍為都市發展的命脈。Tsivanidis 在2023年的研究顯示，公車捷運系統（也就是BRT，臺灣的讀者想必熟悉）在哥倫比亞波哥大的導入結果顯示，不僅減少通勤時間，還改善勞動市場，因為現在勞工可以更容易找到更適合的公司，而不必囿於交通，總體均衡下可以帶來 20–40% 額外的社會福利。

基礎建設最怕「為山九仞，功虧一簣」

上述的討論似乎指向一個方向：非洲的都市需要更多的基建。然而基建就等於大灑幣嗎？如果國際開發機構加碼把錢灑到非洲，就有辦法解決基建不足的問題嗎？非也！

基建擴張，其實存在經濟學上的「最後一哩路問題」（last-mile problem），翻做中文，最確切的說法就是「為山九仞，功虧一簣」。

「功虧一簣」的經濟分析，可以見於Ashraf, Glaeser, and Ponzetto （2016） 。他們指出，在許多地區，基礎設施雖已建設得差不多，但往往無法真正連結到最終使用者。水圳通了，但沒連到田裡去，就是在搞笑。

例如19世紀紐約的克勞頓水渠（Croton Dam）雖將淨化過的清水引入城市，卻因接管線費用過高，紐約貧民仍使用易受污染的井水，導致霍亂依舊肆虐、橫行無阻。同樣地，在尚比亞首都路沙卡的大型自然水計劃雖有落成，8成家庭住在自來水管線附近，卻鮮少真正接上。

這反映出基礎設施的社會效益大於個人願意支付的私人成本。若缺乏補貼或有效的執行機制，管線建好，仍可能淪為「無水的水管」，整天曬太陽並逐漸生鏽。他們進一步結論：基礎設施與制度高度互補——若司法與行政能力不足，補貼居民去用水，可能單純淪為浪費，然後若採取開罰，則可能演變為官員腐敗與勒索。

這不是孤例。筆者與中研院莊雅婷教授的研究便到了南非的偏鄉去，結果發現當地新落成了灌溉設施，卻沒有連到村民所在庄頭去，對當地人一點幫助都沒有，這也是另一種「功虧一簣」。

Ashraf等人之於紐約的歷史分析，得出了都市治理須要「基礎設施＋制度健全」雙管齊下。例如 1866 年成立的紐約大都會衛生委員會，既提供市民補貼，又能開罰不遵守規範的房東。對比之下，今日非洲若缺乏相應制度配套，即使國際組織投入數億美元建設，也可能無法真正改善都市公共衛生與生活品質。

總結

非洲的都市化是一個前所未見的歷史現象。短短數十年間，從農村為主的社會，快速躍升為人口高度集中於都會的局勢。一方面，都市的群聚效應確實能創造市場規模、消費多樣性與學習交流的正面外部性；另一方面，若僅止於「人口堆積」，而缺乏制度設計、公共基建與技術突破，都市化可能淪為「低度收入均衡」與「都市貧困陷阱」。

因此，非洲的都市化發展能否成為下一波工業化的跳板，或是僅僅成為無目的擴張的城市，關鍵在於制度與基礎建設的互補。制度健全，才能確保基礎設施真正發揮效用；基礎設施完善，才能讓制度的力量落實到每一個居民的生活，兩者缺一，大部份的政策多半只能小修小補，甚至沒什麼用處。

當都市治理能同時解決交通、住房、公共衛生與就業問題時，都市化才有機會轉化為真正的「動態外部性」，推動非洲的長期經濟成長。