救經濟的仙丹？日本「地方創生」十年檢討： 好壞評價不一的活化戰略

「地方創生」一詞在台灣幾乎被捧為仙丹，彷彿只要注入「地方創生」，就可帶來人潮與錢潮，讓地方官民享受極大的利益。然而地方創生的發祥地日本，卻陸續遇到難題與瓶頸，也讓日本人開始檢討地方創生的成敗。

經歷了長期的經濟不振以及少子化影響，加上天災不斷，不斷讓日本人口逐漸減少，還加速讓人口過度集中都市，尤其是以東京都為中心的首都圈，已經吸引了日本總人口的1/3，約4,000萬人居住在此，進而造成地方的過疏化，不少地方自治體幾乎瀕臨滅村的命運。（延伸閱讀：〈鬼村裡的新生兒：日本滅村危機與「限界集落」問題〉）

為了扭轉城鄉不均、減緩城市化的速度，改善地方財政並減緩少子化帶來的衝擊，期望藉由相關的政策刺激日本經濟成長，安倍晉三重新當上內閣總理大臣後，便著手進行相關政策的研擬和推動，在2014年9月第二次安倍改造內閣成立後，正式推出「地方創生」的總體政策。

作為安倍經濟學的要項之一，地方創生被列入國家戰略的一環，並且明定2020年之前，必須達成包括地方年輕族群僱用比例提升，減少地方人口流入東京圈，女性就業率，提升結婚、育兒與婚後女性再就業比例，地方公共交通普及化等（不過上述項目之中，有部分目標因故延後）。

▌地方創生應援稅制：為困窘的地方政府帶來資金

為了縮減城鄉差距，日本政府預計將部分中央所屬的機構及部會，部分轉移至其他都市，並在地方推動設立戰略特區，以及活用閒置空間等，希望藉由中央政府的部分機構移轉，帶動日本各大企業總部跟進，藉以促進地方的經濟繁榮，並讓人才能夠根留地方。

為了達成這些目標，並鼓勵地方自治體推動相關計劃，日本政府制定了「地方創生應援稅制」。這個號稱是企業版「故鄉納稅」，只要企業向特定計畫事業捐款，該年度便可獲得最高六成的減稅，期望企業能夠投資地方並增加地方稅收。

此外每年中央政府也會編列相當規模的預算，交付給地方自治體作為地方創生計畫之用，只要獲得內閣府的審查通過，預算便會撥付到地方。而這個「地方交付金」是整個地方創生最重要的部分，對於財政困窘的地方政府來說，等於是獲得相當的活水，也因此地方創生的戰略構想提出之後，獲得廣大的迴響。

2014年9月3日安倍第二次改造內閣成立，首任的地方創生大臣（國務大臣）就是現任首相石破茂。經歷了10年之後，地方創生的成效在這次的眾議院總選舉當中，陰錯陽差成了檢視石破茂與自民黨的指標。

十年來關於地方創生的成功案例不勝枚舉，也的確幫不少地方自治體找到一條新的道路，大體上來說的確是成功的政策。然而深入來檢討，就可發現仍有不少失敗的狀況，單就政府機構搬遷至地方來說，至今僅有文化廳由東京成功轉移到京都市，其他的機構都遭遇到阻力而成了紙上談兵，期望由政府帶頭、企業跟進的美夢也就持續難產。

▌欠缺規劃的經費使用亂象

在地方交付金方面，由於中央政府編列預算支付，地方政府自然歡迎；但卻也曾發生2016年的地方交付金低於先前，導致地方首長不滿抗議的事件。只不過錢是發到地方了，但這十年來卻經常傳出執行狀況不佳，或是經費用在一些很奇妙的地方，每年1,000億日圓的預算，有不少就像是丟到海裡面消失了。

像是之前新冠肺炎時，針對肺炎對策的地方交付金，廣島縣的三次市得到1,600萬日圓的補助，結果卻拿去買了10輛新的公務車，說是要取代原本老舊的車輛；北海道黑松內町則是拿了100萬補助款去做河川疏濬；青森縣五戶町更是花了8,000萬的補助款，去更換自家巨蛋運動館的人工草皮。

而石川縣能登町則是花了2,700萬日圓，蓋了一隻巨大的烏賊，其中有2,500萬是交付金。一開始能登町被各界痛罵亂花錢，結果卻因此吸引不少觀光客，想要看看這隻莫名其妙的大烏賊；雖然陰錯陽差的獲得了每年6億日圓的經濟效果，但這些與原本申請的名目不符，顯見地方根本沒有好好事前計劃。

再者，地方創生最重要的核心戰略，就是為了要避免「東京一極」（指人口、經濟活動等資源過度集中在東京），希望能讓東京圈流入人口減少、流出人口增加。但除了疫情期間流出大於流入之外，每年仍有大量人口朝東京圈集中，2023年的流入差甚至於比2014年更嚴重。安倍前首相就曾在2020年的預算委員會當中，表明接下來的二十年，可能都很難達到這樣的目標。

▌地方政府各行其是、缺少青年參與，流於僵化模仿

推動十年的地方創生計畫，當然也是有不少相當成功的案例，最有名的就是岐阜縣高山市，泡沫經濟崩潰之後，位於山區內地的高山市，雖然擁有江戶時代留下的珍貴文化資產，以及周邊壯麗的山川美景，但卻因交通不便而處於觀光落後之地。

自從開始推動地方創生之後，當地官民便共組推動組織，並開始著手進行各項計畫。像是徒步街區的改善，全面實施無障礙空間，讓更多銀髮族方便觀光。此外，計畫推動之初就將目標鎖定外國觀光客，因此包括看板、導覽解說資料、交通資訊等，全部增加各種語言，還增建公共廁所以及提供無線網路等，這些措施果然吸引大量外國旅客，也讓高山市的觀光客暴增9.4倍之多，然而這些成功案例畢竟是少數，有更多的是以失敗收場。

會陷入這些窘境，主要還是在於體制問題。像是道府縣的權限不足，無法做整體規劃，經常變成地方（市町村）自行規劃後，直接送到中央申請，預算撥下來道府縣廳也無權置喙，成了地方各做各的。

但作為地方創生主體的當地住民，也無主導權，加上預算編列是各市町村議會的權限，然而目前地方議會高齡化，也無新潮的發想，根據統計市議會超過50歲以上的議員，比例高達77.2%，至於町村議會更是達到88.7%。

可以說在沒有年輕世代參與下，地方創生的計畫往往流為僵化的想法，更甚者不少成功案例吸引很多地方自治體組團參觀，但卻往往只看到了表面，回去了就想要抄襲複製這些成功案例，並沒有針對自己的優劣進行更深入的規劃，當地住民與年輕族群也無意願參與，在如此惡性循環的狀況下，自然是走向失敗的命運。

▌十年之後的現在：地方創生2.0？

對此，曾任菅直人內閣官房參與的田坂廣志，認為地方創生要成功，得要從體制上進行根本的改造，包括鼓勵更多年輕人加入地方議會、擴大公民參與、並讓道府縣知事能參加國政會議等，甚至要趁早開始培育地方創生的人才與企業家，才能有更多的發想與各種資源的投入，讓地方創生得以事半功倍。

而對日本政府來說，地方創生的戰略構想當然是正確的方向，但要如何能讓這項計畫提升，對於曾為首任地方創生大臣的石破茂來說，則有更深層的意義。也因此在2024年10月11日，石破茂內閣正式公佈了「地方創生2.0」方案，除了將修正這十年來的政策之外，也將原本每年編列的地方交付金倍增，達到2,000億日圓的新高。

各政黨對於新地方創生，則有更多的意見提出，也因此在這次的眾議院選舉之中，除了自民黨的「金權問題」之外，地方創生成為各黨熱烈討論的政策之一。像是立憲民主黨提出應恢復「一次地方交付金（一括交付金，提供給道府縣自主裁量的補助款，無需向中央政府提出計畫申請）」、日本維新則認為應及早實施道州制並強化地方權力（將部份的都道府縣合併，改立為「州」）、國民民主黨將推動「移住促進稅制」讓更多民眾願意往鄉村或其他地方居住。

當然對石破茂而言，即便希望推出更好的地方創生政策，但在目前自民黨以及自公聯盟在眾議院選舉之中，選情遭遇到前所未有的逆風，2024年10月27日將登場的眾議院選舉，自公聯盟席次能否過半都在未竟之天，這個「地方創生2.0」就只能期待投票日當天，民眾是否願意買單了。