末日時鐘倒數？最後的核武制約...美俄《New Start》的失控談判

自川普政府上任後，美國宣布陸續退出《中程核飛彈條約》（INF）、《開放天空條約》（OST），代表冷戰後期以降的軍備管控逐步崩潰。唯一能規範美俄兩個核大國的條約，就只剩《新削減戰略武器條約》（New START）。此條約將於明年2月到期，但目前情勢看來，續約的機會似乎頗為渺茫。

先從New START的內容說起，該條約限制：美俄兩國已裝載部署的戰略核彈頭，各自不超過1,550枚、戰略導彈不超過700枚、已部署及未部署的發射器不超過800台。與普丁政權不願放棄發展中程導彈、違反INF條約不同，New START自2011年生效後，俄國基本上仍遵守條約的數量限制。

最新數據顯示，俄國擁有1,444枚彈頭、527枚導彈、779台發射器；美國則有1,350枚彈頭、652枚導彈、800台發射器。雙方進行了多次的現場檢查，也依條約交換武器資訊。即使如此，美國仍舊希望與俄國進行協商，才願意續約。

時間回到2018年，川普政府發布首份《核武態勢報告》（NPR），內容提到：如果條件允許——像是能促進美國與盟國安全或能確實核查——美國將繼續接受未來的軍備控制談判；但該報告卻沒有關於延長New START的表述。

不久後，普丁四度當選總統，川普特別致電祝賀，表示打算與普丁會面，討論各項議題，包括「失控的軍備競賽」。2018年中，川普與普丁在赫爾辛基閃電召開峰會，據稱普丁向川普提出幾項關於軍控的事宜，如延長New START、重申俄國對INF條約的承諾，以及防止軍事意外事件的措施等。

普丁的建議獲得川普肯定，他告訴媒體，雙方談論最重要的議題應該就是「減少核武」，一時間彷彿美俄關係回溫，INF等條約獲得諒解。但會後沒多久，國務卿龐佩奧就在國會表示：政府沒有就核軍備控制與俄國達成具體協議，也尚未決定是否延長New START。

這與美國國內政治氣氛有關，此時朝野都認定俄國干預美國大選、司法部門起訴相關人士，美國政界對普丁政權的惡感持續升溫。川普縱使想替普丁說話，其內閣也不想在政策上太過急切，以免受到外界批評。

另一方面，雖然New START不須經過國會同意，議員們仍就此議題向川普政府施壓。民主黨抨擊川普政府的核武擴軍政策，主張盡快延長New START，並力促解決俄羅斯的INF條約違規問題；共和黨則意見分歧。部分議員認為，New START對美國有利，應該繼續延長，而不是想著要怎麼擺脫它；但也有部分議員質疑並否定俄國的誠信，不認為莫斯科會守約。

New START續約的可能性有多少？華府迄今守口如瓶，從一些官員近期在聽證會上的證詞，可以發現白宮仍在審慎評估。之所以還未作出決定，據悉與俄國2018年公開的新武器有關。

這些公開的新武器包括：極音速滑翔飛行（hypersonic glider）載具、核動力巡航導彈、可攻擊美國港口的遠程核魚雷。對此，普丁曾表示「這些武器並不在New START限制的範疇內」，因此俄國主張無條件續約；然而在美國看來，根據New START，俄國有義務通知美國其新武器的研發，並將之列入限制數量。美方認為，俄國公開的這一批新武器應屬於New STRAT範圍，但俄國卻沒有通知，故以「失控的軍備競賽」警告。

關於川普對於軍備控制的態度，外界普遍認為是受到鷹派的影響，特別是曾促使小布希總統退出《反彈道飛彈條約》（ABM）的前國家安全顧問波頓（John Bolton）。波頓向來不贊成美國受國際軍控條約的限制，曾批評New START是美國單方面裁軍，他雖已與川普反目，並在去年離職，但其信念在美國國安會仍有影響力。

因此若想預測New START的未來，或許可從波頓的思維探索。

2018年波頓與俄國聯邦安全會議秘書長帕特魯舍夫（Nikolai Patrushev）在日內瓦會談，會後表示政府處於條約審查的早期階段，還在討論種種方案，像是延長、更新、放棄，或是尋求不同類型的START。至於會是甚麼樣的替代方案？有論者認為可能與波頓在2002年促成的《莫斯科條約》相似。

莫斯科條約全稱為《攻擊性戰略武器裁減條約》（SORT），是New START的前身之一，內容僅強調限制部署的彈頭，不限制導彈和發射器，也不包括核查條款。

嚴格來說，由於2002年時俄國的財政與軍事技術出現問題，削減軍備的幅度會比美國大，因此SORT可說對美較有利；普丁也希望透過條約與美國保持平等地位，於是同意通過充滿彈性且模糊的文字。這種方式雖比較符合川普「美國優先」的胃口，但今日普丁是否願意做出讓步還有很大疑問。

像是普丁不斷聲稱：美國在技術上違反了New START，美國刻意避開俄羅斯，單方面佈署大量戰略進攻性武器（這裡主要是指歐洲分階段適應方案等導彈防禦系統，去年更傳出將在羅馬尼亞布置薩德系統）。由於美國稱「導彈防禦系統不屬於進攻性武器」，俄國無法按照條約規定的方式，對此進行核實，因此儘管New START即將到期，雙方仍無法開始續約程序。這顯然是先聲奪人，打算與華府議價，不過並未獲得華府買單。

更重要的是，川普所思考的New START，似乎比既有的規畫宏大。他希望看到的是更廣泛的條約，除了涵蓋俄國的新戰略核武器，還想讓中國加入新條約，並限制其核武庫。畢竟，北京已成本世紀華府最大的地緣政治對手，而莫斯科儘管擁有數量驚人的核武庫，卻是一個衰落的強權。因此，美國必須在未來的軍備管控談判裡加上中國，所達成的協議才具實益。

但中國並不打算加入美俄的賽局。這是由於美國和俄羅斯的總庫存都擁有6,000多個核彈頭，而中國大約有300枚，只有它們的5%，沒有合乎邏輯的動機參與談判。北京的態度是——若要與美俄談判，必須要在相同的基準點，像是美國同意將其核武庫降低到中國的數量，或是同意中國將其數量提高到美國的水準。

如此表述自然不會為美國接受，川普政府盤算中國可能在「適當壓力下」被推上談判桌，因此近來嘗試釋放出一些風向球。如4月時，美國指稱中國可能進行低當量的核試驗；5月便傳出美國考慮重拾近30年未有的核試驗，都是為了向中國與俄國施壓。

但對中俄來說，這種方式只是不具威脅的恐嚇，恐怕難以奏效。就中國看來，美國正步向衰弱，且川普政府的可信度很低，中國沒有必要隨之起舞；就俄國看來，若要拉中國談判可以，但屬於北約的兩個核武國——英國、法國，也應該一起入局才公平，藉力施力以化解華府攻勢。

有消息指出，美國國務卿龐培奧和俄國外交部長拉夫羅夫（Sergei Lavrov）仍在就New START續約進行協商。莫斯科表示願意將最新的核武器納入軍備管制，但美國必須先接受New START的續約，而華府則強調任何未來的軍控談判，都得包括中國，雙方持續外交拉鋸，未有具體共識。

若New START無法在明年續約，美俄兩國領袖與軍事菁英將因為無法互相核實核武發展，逐漸失去對彼此核力量的掌握與戰略意圖的信心。在料敵從寬與軍工複合體的催動下，將進入深層的軍備競賽，建立更多的核打擊系統。

這點在美國的「核現代化計劃」已見端倪，若依照依計畫進行，據估計未來30年美國至少會花1.7兆美元進行維護與更新核武庫。若俄國蕭規曹隨，必然會走上當年蘇聯解體的老路，為了避免軍備競賽拖垮財政，普丁才會如此積極續約。

然而，從美國新任軍控談判特使比林格斯利（Marshall Billingslea）的態度，或許可理解川普政府真正的觀點。他曾表示，國會應該避免削減核武現代化預算，因為會減少美國對外軍控談判的槓桿。也就是說，無論New START續約與否，美國預料仍會擴大核武庫，俄中將建軍以應，軍備管控會進入新的混沌時期。