在抽走「世衛救命錢」之前...美國領導WHO的理想與矛盾

「WHO to be accountable...?」在美國新冠病毒（COVID-19，俗稱武漢肺炎）大流行之下，美國境內檢討聲浪四起，並將矛頭指向自詡「戰時總統」（wartime president）的川普。川普政府對批評聲浪反應極大，除了每日上演與民主黨人、各州州長及媒體記者就防疫措施責任歸屬、聯邦與州權限劃分，還有是否復工、何時復工的唇槍舌戰之外，華盛頓與日內瓦的口水戰也越演越烈。4月15日，川普召開記者會，表明美國已決定凍結對世界衛生組織（WHO）的預算撥付，共和黨籍國會議員史考特（Rick Scott）也趁勢提案調查WHO，揚言撤換不適任官員。

明眼人都知道，共和黨人口中的不適任官員，指的當然就是現任WHO秘書長譚德賽。疫情爆發以來，川譚兩人樑子越結越深；最早是1月31日川普決定禁止中國旅客入境時，譚德賽公開打臉川普，指出「禁航並非有效的防疫方式」。4月7日，川普再度批評譚德賽領導的WHO，太輕信中國數據資料且「太中國」（China-centered），且並未好好負起管理疫情的責任。譚德賽則要求川普「停止病毒政治化」，喊話中美應共同肩負「誠實領導」（honest leadership）。

儘管如此，譚德賽也樂觀表示：「美國與WHO合作良好，雙方將會繼續合作，也相信美方不會停止對WHO撥付預算」。

但川普對譚德賽的說法顯然不買單。川普強調美國之所以凍結WHO預算撥付，是因為美國納稅人每年對WHO貢獻10倍於中國所貢獻的費用，但WHO並未好好管控疫情，這對美國納稅人來說非常不公平。同時在疫情爆發初期，WHO反對會員國對中國採取旅行限制是「災難性決定」，讓多數國家錯失防疫良機。

此外，2019年底就有很多消息指疫情會人傳人，世界都在督促WHO調查，但直到1月中旬，WHO卻還否認。正是因為沒有足昭公信的調查報告與數據，WHO失去向各國報告疫情真相與精確數據的功能，在疫情爆發期間，世界各地仍充斥各種有關傳播與死亡率的假訊息，而美國作為WHO主要資助國，應有權要求WHO應負起全責，因此在未來60天到90天內，美國將會對WHO進行調查並確認責任歸屬。

眼看川普態度強硬，譚德賽隔天隨即發表聲明，對美國的決定表達遺憾之意，並強調在此關鍵時期，WHO仰賴各國的持續支持與合作。當然他仍不改言詞鋒利的本色，話鋒一轉，又向持續支持WHO工作的各國致謝，並指出WHO將著手其他可行募資計畫，且已積極展開WHO受美國資金缺口的衝擊評估。

觀察華府與日內瓦的攻防，雙方似乎各有立場與依據。川普背後有全美納稅人所發出的怒吼支撐，當然也有對WHO背後政治角力的隱憂；WHO則有疫情持續肆虐下，全球公衛體系協調國際合作的職能、專業與必要性。所以接下來要問的是——WHO是否真如川普所言已「嚴重失能而亟需檢討」？反過來說，如果WHO真是如此，那麼川普用抽銀根的手段來控制與監督WHO，究竟有沒有效、合不合理？

要回答這些問題，我們得先從WHO的職能，以及它與美國長期以來的互動來觀察。

▌扮演協調角色的WHO

今年4月7日（全球健康日），WHO才在全球疫情肆虐下度過72週年。WHO創立於1948年的紐約，是二戰結束後聯合國下設的重要專門機構之一。可以想見，它與其他的聯合國專門機構一樣，在全球公衛職能上扮演承先啟後的角色。WHO承繼了1907年設立的巴黎公衛國際辦公室、以及1923年的國聯衛生機構，但它的職能已遠遠超越國聯時期傳染病防治、隔離措施與藥物標準化等工作。

WHO的設立目標是「促進全人類達成衛生與健康之最高可能水準」，工作職掌主要是協調、指導各國衛生工作與政策，促進相關組織單位的合作，應政府請求協助加強衛生機構與技術援助，維持與設立世界流行病與傳染病的統計數據及其他行政必要措施，制定包括傳染病與檢驗方法的標準，促進公衛議題倡議與研究等。

這些工作仰賴專業社群與政府衛生部門通力合作，因此WHO的組織設計上，有典型由194個會員國政府代表（通常來自國家公衛部門）所組成的大會，作為WHO的最高決策機構。也有由34名具衛生與醫療專業能力的執行委員組成執委會，執行推動各項工作；和秘書長帶領的秘書處（也就是譚德賽辦公室）依據執委會的決定，協調設定大會議程和提交預算報告。同時WHO也包括其他特別功能的臨時任務編組，和由各專門團體所組成的聯繫網絡與合作項目。

這樣的制度設計，背後有揉合專業、責任政治和國際社會集體民主決策的思維：個人專家、專業團體與執行委員，在國際議程的設定與團體支援下貢獻專長、提供意見。掌握資源與國家動員能力的政府代表則能透過大會，決策各種議案，一方面向國際社會傳達其代表國立場，另一方面也帶回WHO現今會議議程與進展。此外，由各國代表所共同做出的決議，同時也會影響WHO組織和其國內公衛政策。

過去72年來，WHO並非一事無成，而確實成功協調了國際社會做出貢獻。例如1948年完成全球疾病的分類清單，1950年代抗生素與小兒麻痺疫苗成功研發，WHO便率先要求各國制定合理使用規範；1969年首度推動《國際衛生條例》，與WHO會員國締結協議共同打擊霍亂、天花、黃熱病等疾病。

1990年代發現愛滋病毒後致力於愛滋病研究與治療研究工作；千禧年後又有共同打擊非洲伊波拉病毒計畫，並於2005年起再度修訂國際衛生規範，強化WHO對緊急公衛事件的應變。到了2009年全球爆發H1N1與2014年在非洲的茲卡病毒，WHO則依據前述規範來進行國際協調與決策。

儘管如此，WHO的運作功能也有其極限，像是面對伊波拉、H1N1等新型態疾病，就極為仰賴發生疫情地區國家的資訊通報，並由WHO依循規範流程來處理。換言之，疫情爆發地政府是否資訊透明、是否遵守WHO通報流程、歐美等醫療先進國家是否立即反應與決策，都對WHO的功能產生巨大影響。

▌WHO高度依賴美國資源

WHO是二戰結束後聯合國下設的專門機構，而美國作為戰後的國際秩序建構與維護者，自然成為WHO功能建構與維護最重要的推手。事實上，在1902年時值孤立主義的美國，就已早於歐洲設立以美國為首的「汎美健康組織」（PAHO），與歐洲國家的巴黎公衛國際辦公室分庭抗禮。PAHO一直維持一定程度的自主性，並未積極參與當時在歐洲召開的各項國際衛生會議；直到WHO設立，PAHO才成為WHO下設的區域組織。

可以說WHO的制度與催生都來自美國的施力，但它也仰賴與歐洲國家的合作與經驗分享。事實上過去數十年來，WHO都高度依靠美國的滋養，在制度維護、專業研發與金援上皆然。因為WHO是「國際」、也是「衛生」組織，更是「世界」衛生組織。而這邊所說的美國施力，並不僅僅是美國政府，還有美國民間專家與公民社會也扮演重要角色。傳染病的研發與疫苗與醫療措施的推進，都牽涉高度專業性，且仰賴專家社群間的跨國合作，而這並不是單靠美國政府即可達成。

即使單從「金援」來看，隨著WHO預算的增加與工作項目的擴張，透過政府固定挹注的資金早已不足以支撐WHO的工作，而高度仰賴民間團體或個人捐助。因此固然如川普所言，美國納稅人每年以政府名義支付給WHO的費用佔WHO固定預算的14%，但事實上目前WHO最重要的贊助者，是美國商業巨擘比爾・蓋茲設立的基金會，其總捐助額已高達60億美元。

換言之，WHO創設至今，無論是議程推動或實際行動，都高度仰賴具有醫療量能的國家、專家社群與公民社會支援，加上如今WHO也高度受限於各種SOP與規範，加上因應新型態疾病需要更多時間釐清與研究——如果各國政府或醫療專家未能即時提供足夠的資訊，WHO就僅能在其規範架構下牛步前進，在「未知裡決策」。

▌美國抽手，中國介入？

所以川普對WHO的「懲罰」未必有效，而真正能對WHO施力者，其實是公民社會與專家社群的蓄積和支援。雖然川普想用抽銀根的方式來控制WHO，可能是畫錯了重點。但川普沒說錯的是：WHO組織確實發生了一些問題。

WHO組織的肥大與官僚化、僵化的流程，是未來WHO需要調整與檢討之處。而從組織內的個人角色來看，譚德賽辛辣或過度政治性的言論，未能迴避於防疫政治口水的姿態，確實惹人爭議。作為WHO第8任秘書長，來自衣索比亞的譚德賽，比起過去來自加拿大、挪威、南韓與香港的前任各秘書長，都更有爭議性。

《紐約時報》曾於譚德賽競選WHO秘書長時，踢爆譚德賽於衣索比亞擔任衛生部長涉嫌隱匿疫情的消息。身為第一位來自非洲國家的WHO秘書長，譚德賽可能更重視國際政治角力，而未能合宜地表現其來自非洲國家 「少數族群」（minority）的聲音。加上太過信任本次疫情爆發地中國政府的資訊，也是導致WHO此次行動惹議的原因。縱使國際政治的角力，可能是譚德賽未能迴避的環境，但無論如何以專業、中立且不惹議的方式來忠實履行其組織職務，都應該是譚德賽身為WHO秘書長的職責。

至於川普極端的作法與言論，也顯示川普將政治與個人選舉的考量擺在防疫前。事實上對川普的批評聲浪在川普的此番作為後急遽升高，其中主要是針對他個人的「推卸防疫責任」之嫌。有公衛專家憂心此時WHO與美國的分裂，將對全球防疫將帶來嚴重的後果；亦有國際政治學者則指出，川普抽銀根的動作，反而有助於中國對WHO的控制——因為這意味著中國將取得進一步填補美國政治空缺的機會。

但我們不論從資金的角度，或防疫所需的專業合作來看，川普此舉的形式意義都大於實質意義。而所謂「美國霸權衰退與中國空缺的填補」論述，恐怕也過度憂心，因為如同前文提到的，WHO的功能所仰賴的不只是國家挹注，更有民間團體與專業社群的支援，而有實力主導全球公衛議題的「美國」，指涉的其實也是由美國深厚公民社會與醫療專業社群，所共同長期建構的力量。也就是說，美國政府抽手，但仍有其他來自美國的資源；而對WHO「投資」有限的中國，一時要填補這個缺口並不容易，更何況中國本身，根本也沒有體質良好、能發揮功能的NGO組織或民間力量。

國際社群更應該憂心的，不是中國在WHO政治勢力的擴張，而是他的言論激化與裂解美國公民社會，以及他「都是they的錯」的態度。事實上自後冷戰時期以來，華府外交圈一直有所謂「美國治世」（Pax Americanna）到來的期待與論述，兩黨對此的差別是手段與方法的不同：自由民主黨人或國際主義者，傾向採取多邊主義與他國政府合作，來達成穩定國際體系的目標；至於保守共和黨人則較心儀單邊主義或雙邊主義來建構穩定。

2005年，同為共和黨的小布希總統副國務卿佐力克（Robert Zoellick）對當時快速崛起的中國喊話，主張中國帶應負起更多國際社會責任，亦即成為對國際制度與人類社會「負責任的大國」（responsible stakeholder）。

佐力克的演說發表至今已歷15年，如今在疫情衝擊中聽來卻格外諷刺：川普領導的美國，欠缺扛起領導全球防疫的意圖，至於在許多國際組織掌握重要席位的中國，則不僅欠缺領導全球防疫的專業能力，更沒有對國際社會誠實揭露、通報疫情資訊的負責思維。中國只要欠缺前述能力與思維並負起所謂的大國責任，無論透過大外宣如何強調中國貢獻，或主張「為全球爭取防疫時間」，都無法改變國際社會對中國的評價。

川普所設定的對WHO未來60日到90日期限與後續動作，還需要進一步觀察。從近日川普政府將檢討議程放在WHO的資訊透明度，以及歐洲國家提出「改革與檢討WHO資訊流程」的聲浪看來，歐洲國家對習川譚三人荒腔走板的行為並非全無察覺，也可能會採取一定的措施。期待國際社會能找到共識，將焦點放在國際防疫機制的檢討上——如此防疫口水也算是噴得有些正面價值。