全球化下邊緣人：「非洲自貿區」能讓非洲發大財嗎？

▌前情提要：〈擺脫殖民經濟的關鍵一步？非洲44國簽《非洲大陸FTA》〉

2019年5月30日，全球最「大」的自由貿易區——非洲大陸自貿區（AfCFTA）——正式誕生，並將於7月7日實施。

說是全球最大，並非指經濟實力而是指面積與人口數。非洲自貿區目前共有22個提交批准協議國，加上30個已簽署協議框架國，總共52國、近12億人口。非洲最大經濟體的奈及利亞（Nigeria）也在7月3日宣布將加入AfCFTA。也就是說除了貝南（Benin）和厄利垂亞（Eritrea），非盟其他成員已盡數參與。

目前AfCFTA的GDP達到2兆多美元，僅與一個法國相當，仍有相當大的潛力等待開發。據估計，這份自貿協議可降低非洲大陸目前平均為6.1%的關稅。關稅阻礙了非洲各國互通有無，使非洲內部貿易遠低於亞洲或歐洲。一旦實施零關稅，有望讓內部貿易增加52%；到2030年，GDP可望翻倍成長至4兆美元。

從現況來看，非洲共有8個區域經濟共同體（REC），包括：阿拉伯馬格里布聯盟（AMU）、薩赫勒–撒哈拉國家共同體（CEN-SAD）、東南非共同市場（COMESA）、東非共同體（EAC）、中非國家經濟共同體（ECCAS）、西非國家經濟共同體（CEDEAO）、政府間發展管理局（IGAD），以及南部非洲發展共同體（SADC）。

8個REC之間互不相屬，形成以鄰為壑的關稅集團，各國也有各自考量，會選擇對己有利的條件，讓非洲大陸上的關稅極為複雜。像是尚未簽署AfCFTA的貝南，既是CEDEAO成員，又加入CEN-SAD；前者內部零關稅、後者則享有最惠國待遇，另外視貨品不同，還有三種層級的關稅。

又像是在AfCFTA執牛耳的南非，作為SADC的成員，對於集團外的國家，針對不同商品課以不同稅率。如對進口原油實施零關稅，T-shirt關稅卻高達45%，不難發現其保護國內產業的傾向。值得注意的是，南非早在1999年就與歐盟簽署自貿協定，但歐盟也給予南非紡織品數年的保護期，南非是否會將類似協議援引至AfCFTA，繼續保護國內產業則尚屬未知。

就長遠而言，AfCFTA目的之一是為了要消除這些關稅集團，完成非洲經濟共同體（AEC）的宏願，這也是非盟設定的「2063年議程」。要知道，自工業革命以來，非洲一直是全球經貿的邊緣人。早期全球化的主要受益者是西方已開發經濟體，導致南北半球國家收入水準的巨大差異。

1990年代網路等通訊技術的創新，得以降低距離成本，迎來了另一波全球化浪潮，產生出複雜的全球價值鏈（GVCs）——也就是從上游的概念設計，到下游的製造行銷，均由不同國家分工——這提高了部分亞太與中東歐國家的工業產出，縮小與已開發經濟體的差距。然而，非洲國家依然被排除在此進程之外。

全球化對非洲最大的好處可能是，伴隨著世界其他經濟體的收入提升，增加了對非洲商品和自然資源的需求，因而促進其經濟發展。但是，全球化也帶來「過早的去工業化」（premature deindustrialization，也就是在工業化成熟以前，即已邁入去工業化的現象）。

因為技術發達與GVC，已開發與開發中經濟體可以更低廉的成本生產商品，一些製造業也不必再依靠大量人力的傳統方式。於是本來該從已開發經濟體，過渡移轉到開發中或未開發經濟體的工業，便透過轉型直接留在當地，或移至GVC下游，很難輪到非洲國家。長久以降，非洲國家的製造業越來越不具全球競爭力，平均來看僅佔總體GDP的10％左右，遠低於其他開發中國家，對非洲經濟的影響非常深遠。

根據「世界經濟論壇」（WEF）最新全球競爭力指數顯示，非洲只有南非、埃及等10個國家，躋身世界最具競爭力的前100名之列。換言之，絕大多數非洲國家都位居後段班。因此，非洲領袖期望透過大陸自由貿易區縮小差距，進行再工業化以提升競爭力，並創造更多的就業機會。

目前，非洲青年平均失業率達60％，遠高於全球均值。非盟各國領袖認為，若青年找不到工作，可能被滲透吸收、投入犯罪或聖戰，成為社會不穩之源；則有助於讓快速增長的年輕勞動力進入就業市場。有學者估計，如果AfCFTA成功實施，預計可吸引外資來非洲投資，製造業規模有望翻倍，到2025年將增至1兆美元，創造超過1400萬個崗位，滿足年輕人的就業需求。

除了被寄予促進製造業、提升就業率的厚望外，AfCFTA還有其他功能，像是貿易出口多樣化。由於非洲各國目前的出口近75％都來自石油和採礦等行業，但這些行業並不穩定，易受外在因素影響；像是中國經濟面臨新常態，對大宗商品的需求下降，特別是石油，讓非洲的石油出產國對中呈現貿易赤字。

因此，讓資源開採國擺脫對資源的依賴，也是AfCFTA的任務。但轉型不是憑空想像，這些國家應轉向與目前生產結構相似的產品，例如鐵礦開採國可從礦石轉到煉鋼等方面。之後還能從煉鋼延伸出其他行業，包括冷熱軋製成的鋼板、鋼捲等，或加工製成金屬製品、機械設備等。上中下游各層的廠商一旦建立，就會形成供應多樣化的複雜產業鏈。

另一方面，提到非洲，世人很容易聯想到飢荒問題。目前有數百萬，甚至千萬的非洲人民長期處於營養不足。這與各種天災人禍固然有關，但若實施零關稅或降低關稅，也能緩解非洲糧食安全的問題。

2015年統計顯示，非洲各國在食品進口上花費約630億美元（約新台幣1.94兆），平均關稅為11至28%不等，出口者多來自非洲境外的國家，但透過自貿協定，如南非、烏干達等稻米和玉米大國，則有增加非洲區域內農產品流動的機會。若AfCFTA成功實施，預計到2040年，非洲內部農產品貿易將增長20至30％，尤其是蔬菜、水果以及乳製品等。

進一步來說，建立AfCFTA應能加大農業的規模，讓非洲農產品有更多進入區域和國際市場的機會。因為透過取消或將關稅降至最低，有望建立新的農產品價值鏈並取代進口需求，如此便能增加農業國的收入，順利的話還可轉投資農業機械等設備，實現該部門的現代化。

以上說的，都是擁護AfCFTA者的觀點，事實上若要成功實施自貿協定，以及享受協定帶來的好處，還有許多考驗亟待解決。例如奈及利亞便是因為國內工會勢力反對，質疑AfCFTA開放人力自由流動，可能衝擊本地勞動市場。此外，簽訂貿易協定後，條文不會自動執行，締約國必須採取國內立法，確保互惠待遇，包括修訂國家關稅與配額、頒布新的原產地規則和附帶證書等政策。

要知道，自貿協定不是促進貿易的萬靈丹，其真正目的是確保私部門有動力積極參與。透過協定的保障，進出口商、投資者和服務提供商，應能獲得可靠資訊和數據，減少經營的風險；各國政府也應該提供貿易救濟與司法審查程序，特別是反傾銷和反補貼等措施，而這正是大多數非洲國家目前稀缺的層面。

更殘忍的現實是，世界各國的經驗早顯示，貿易自由化不可免地導致「贏者拿大半、輸者輸大半」的局面。即使是來自其他非洲國家的大量進口，也可能會使較無競爭力國家的產業失去活力；而這通常是以補償弱者達到平衡，但非洲國家多孱弱不堪，難有餘力照顧被自由化淘汰的人民。

再加上非洲的基礎建設嚴重不足，以食品出口為例，一些港口區域缺乏足夠的冷藏設施和電力，食品可能解凍腐爛，從而影響質量和健康。若要推廣貿易，需要先整治運輸、供電等基本條件，這就要靠自貿協定引進外資。也有些國家徒具基建，卻沒有治理架構，只能期待自貿協定重寫規則。

最後，非洲國家之所以極少達到出口多樣化，主因是它們的生產能力有限，無法製造過多複雜產品。像是部分國家缺乏符合已開發國家市場標準所需的技術，向等高附加值工業與農業的轉變就會受到限制，只能靠外資投資，逐步輸入資金與技術改善。但如此一來，外資反而更緊握經濟命脈，非洲仍是脫離不了依賴。