一言不合的國家改革？馬克宏大辯論與法國的「年改爆彈」

文／黃璟荃（The Glocal研究員）

法國伴隨著黃背心運動的陰影邁入2019，這場從針對燃油稅的不滿而崛起的暴力抗議，已造成嚴重的經濟損失。法國商業協會表示，自黃背心運動開始至12月中旬，零售業總損失高達10億歐元（約新台幣358億），包含餐飲服務業在內的中小企業，損失更是高達100億歐元（約新台幣3,587億）。

這場連續10週以上的示威運動是給不在乎民調的馬克宏的一大警告，更是讓2019年的年金改革計劃變得更加困難。在馬克宏的經濟長跑中，年金改革扮演非常重要的角色。

由於高達八成的社會福利支出都與退休金有關，重整退休金是法國未來維持的財政平衡的關鍵，也是馬克宏向選民和歐盟證明是否有能力控制法國國債的辦法。

▌力挽狂瀾？馬克宏的全國公開辯論

馬克宏為黃背心抗議付出了巨大代價，失控的運動不但有損法國在歐盟內外的形象，更迫使馬克宏暫停他的改革計劃，大筆花費100億歐元減稅、和提高基本薪資來化解民怒。「我們走得太快，但我們現在決定要放慢腳步。」法國勞動部長裴尼柯 （Muriel Penicaud） 1月6日在《BFM 新聞台》回應黃背心運動時提到，「民眾不只希望我們為他們做事，更希望我們與他們共事。」

因此馬克宏政府宣布在1月中旬舉行全國各地的公開辯論，希望以更「親民」的方式來延續他的改革計劃。

這場公開辯論大會於1月15日開始陸續在全國各個市政廳舉行，主題圍繞在能源需求、稅制平衡、政府機關效率和民主機制等四大問題，時間將為期長達兩個月，開放民眾提案，且全國辯論官網上也有讓民眾自行組織會議。馬克宏也在1月15日邀請600多位市長和民選官員來到大布爾太魯德，做了長達7小時的多人論壇。

辯論的規模龐大而且難以組織運作，但馬克宏仍希望民眾可以透過和平討論的方式表達不滿。對馬克宏而言，這次的全國辯論無疑是扭轉形象的機會，馬克宏的算盤是：開放民眾參與討論，可促使民眾更加了解經濟計畫，並藉此將馬克宏單槍匹馬的印象，轉變成「開拓大幅改革的領導者」。

馬克宏同時也表示，這並不代表「共和前進」（République en Marche!） 至今的改革會向後退。財政部長勒梅爾（Bruno Le Maire）表示，雖然有半數法國人支持恢復課徵「富人稅」（ISF），但馬克宏政府已通過的稅改不可能還原。馬克宏也暗示，將暫時繼續現有的退休金和失業救濟金改革計畫。

即便如此，這場辯論大會不可否認是把雙刃劍。辯論大會是馬克宏「親民」作戰的第一步，同時用以緩和黃背心運動。但若處理不當，可能反而更加刺激民怨，促使民粹煽動更多街頭抗議。極右派領導勒龐（Marine Le Pen）批評，這次辯論表面上是開放大家參與討論，實際上能討論的卻侷限在四個討論議題中。對立黨派指出就算有全國辯論，馬克宏也無心改變他的經濟改革。對於許多反對者來說，這場辯論大會可能只是個幌子。

雖然黃背心持續第10週的全國抗議活動，馬克宏的應對方式似乎出現效果，1月初的民調顯示，馬克宏的支持率上升5%，且黃背心運動的支持率下降10%。雖然馬克宏執意要繼續原定計劃，這次全國辯論的成功與否，仍決定這場經濟改革長跑是否能夠延續。

▌下一個重頭戲：退休金改革

自上任一來，馬克宏已通過一連串的勞動改革與財產稅改，卻將計劃許久的老人年金留到今年。這項議題在法國政治裡相當敏感，在馬克宏之前的總統也曾試圖進行大幅改革，但最後卻只能順從民意，也因此馬克宏在去年12月時的全國廣播中，再次強調這些改革對法國未來的重要性。

2017年的OECD研究報告顯示，法國不但是OECD國家中退休年齡最低的國家，更是65歲以上可支配收入最高的國家。即使法國國債佔GDP比率接近100%，法國仍保持超過50年以來始終保持是社會福利貢獻佔GDP比率最高的OECD國家。

馬克宏希望藉由大幅整頓國家的退休金制度，可以減低法國的財務赤字，而慶幸的是，據2018年3月份年金改革計畫剛被提出時的民調顯示，雖然大部分民眾認為，未來退休需更加仰賴個人儲蓄，超過八成民眾表示支持馬克宏進行退休金改革。而1月11日的民調顯示，即使馬克宏的支持率自去年3月已下滑許多，支持退休金改革的仍達66%。

支持這次改革最大的動力，在於法國民眾對現任制度缺乏效率感到不滿，且高達64%民眾認為現任系統並不公平。法國老人福利非常複雜，有42種不同種退休金計算制度，且有積分制、年金制和名義帳戶制（notional accounts）。雖然每人都需要為基本退休金制度做出貢獻，但每位勞動者依規定還需參與一個以職業決定的補充退休方案，民眾也可以照個人需求、喜好和條件，參與其他非職業性質的補充退休金方案。

因為補充方案各式各樣、且受不同的機構管理，許多民眾支持馬克宏化繁為簡、統一原則創造一套新的退休制度，也希望可以藉此降低過高的法國公共部門支出開銷。

馬克宏在選舉時就已向民眾表示，將在不延後退休年齡的前提下改善退休金制度，

現任的退休制度因為有職業決定的補充方案，就整體而言，退休金制度更有利於公務人員。在馬克宏提議的退休制度下，將把整體職業差異減少，但可能在新系統給予「勞動密集型」工作者的特殊待遇。因為不希望延後退休年齡且保留未置存退休金系統 （unfunded pension system），馬克宏也提議，將預期壽命納入退休金計算公式中，讓新退休金制度可以延續發展。

法國民眾支持馬克宏的統一系統還有其他原因：跟上一代不同，法國現代的勞動者在同一間公司、同一種職業奉獻終身的情況越來越少，新系統能給予民眾更高的自由度。

除了免除依職業需求決定的補充方案之外，新系統採用與德國退休制度相似的「積分制退休制度」，將把退休以前所有年份納入考量，以取代法國現系統下的計算退休金制度（現行為年薪最高的25年計算，一般而言是最後工作的25年，但如果中間有休息或轉職而被減薪，則可能是會以25年的平均薪資為準，其他或是以公務員最後6個月的薪水計算。）

就目前的發展來看，未來法國應該會以退休時存有的積分乘以當時的兌換率，來計算退休者可享有的退休金。除了工作之外，孩子的出生也可以爭取積分，幫助有家庭的勞動者分攤退休金貢獻。新的積分制已在AGRIC-ARRCO 現任補充退休金制度下使用，但是要將所有其他退休金計畫結合至一個積分制度，仍是改革的一大挑戰。

▌財政平衡的改革挑戰

這個原本應該較容易過關的退休金改革，現在仍面臨許多爭議。雖然大部分法國民眾都同意馬克宏的退休金改革方向和基礎，但馬克宏改革重點之一，希望將預期壽命納入新的退休金計算方式，造成許多意見分歧。

在現任制度下，預期壽命是不被加入計算方式的。但隨著嬰兒潮一代進入退休年齡，人口扶養比例越來越不平衡，使嬰兒潮後代的工作族群財務壓力增加。政府考慮到未來的人口變化，希望將預期壽命放入新的算式中，避免未來需一再的改變制度，以此作為更即時的應對方式。

這個方案雖然更彈性，但是等同於是為民眾的退休規劃加入不確定性。更重要的是，用預期壽命來應對人口變化可能會轉化成不同世代的不平等待遇，成為退休金改革中最大的意見分歧。

更衝擊的是，馬克宏已預告將以裁員和剔除福利的方式大幅降低公共部門支出，並已對法國國鐵SNCF動刀。新退休金的一視同仁，反而對公務人員而言是雪上加霜，尤其針對部分享有額外退休紅利的公務職位來說，這次的改革他們絕對是最大的輸家。東方匯理資產公司調查，在新系統下，平均每位公務人員可能減少21%的退休金。這也促使許多心懷不滿的公務人員參與黃背心的示威運動。

馬克宏對外壓力也不小。用來安撫黃背心怒火的緊急財政支出，並不在法國當初提給歐盟的預算中，法國「越線」的行為也成為被義大利民粹拿來炒作的話題，藉此先例要求更寬鬆的財政限制。

面對今年5月的歐洲議會選舉，馬克宏是遏制民粹在歐洲議會影響力的關鍵之一，是否能藉由通過社會福利金等各項改革來控制預算，對馬克宏的國際公信力意義重大。就算馬克宏決定將改革計劃延後到5月選舉後推出，全國公開辯論中關於財政平衡的走向，仍會是關注重點之一。

馬克宏的經濟改革對法國內外的影響不可小覷，而未來兩個月馬克宏是否能在民眾心中力挽狂瀾，將會是長跑的勝負關鍵。