美軍駐歐之必要？北約軍費的茶壺風暴

不久前北約舉行了年度峰會，美國總統川普趁機展開令歐洲領袖側目的外交展演。

他先是宣稱德國已被俄羅斯控制，原因是兩國達成能源交易，管線完工後俄國將大量對德國販售天然氣。接著川普又強調，北約成員不只應該達到軍費分擔的基礎——即各國GDP的2%——還要提高一倍，達到4%。奇想式的漫天要價自然不會有人放在心上，但關於分擔的爭論，過去歷任美國總統都曾提出，誠屬要事。

隨著冷戰結束，北約盟國得以享受和平紅利，縱有一些區域衝突，如介入南斯拉夫內戰，整體軍費支出還是呈現下降趨勢。然而，美國的負擔卻越來越重。

2001年美方支出約佔北約整體支出的5成，到2016年已來到75%。再以2011到2014年為例，除美國外，所有盟國年平均支出減少近1.9%；2014年俄國揮軍克里米亞後，盟國軍費迅速彈升，年平均支出增加3.5%，約為870億美元的鉅額投資。

軍費增加一方面是防範未然，一方面是在2014年北約峰會，各國簽署投資國防承諾，尚未達到2%的成員，都得逐步增加支出，力圖在十年內實現。目前除美國外，只有英國、波蘭等六國達標，立陶宛和拉脫維亞可望在今年內完成。但預計到2024年，除美國外的28個北約成員可能只有11個左右能兌現承諾。

面對擴張主義當道的俄羅斯，歐洲仍必須依靠美國的安全保障，乍看之下，歐洲似乎別無選擇，只能盡力滿足川普的要求。然而，德國、法國等大國都有國內政治對軍費上升的抵制、其他小國更難以出資添購軍備，短時間內不會有太多轉變，且川普放話明年繼續檢討軍費分擔，料想將持續構成美國與歐洲的齟齬。

更有甚者，在歐洲執牛耳的德國進展極為有限，今年只有將GDP的1.2%用於國防，因此被川普點名抨擊。不過，多數的觀察家都認為，川普的行為並非只是不滿德國國防預算不足，而是要將貿易問題掛勾，解決美國對歐盟的貿易赤字，而德國正是主要逆差來源。論者批評，川普對跨大西洋關係的唯一興趣，只是讓歐洲從美國購買更多產品、向美國出售更少產品，達成他所謂的「公平原則」。

川普的任性難測，讓美國越來越被認為是不可靠的夥伴，德國必須負擔起龍頭的角色，與法國等一起保護歐洲。今年四度執政的梅克爾內閣有了新思維，希望德國保持跨大西洋關係，但變得更加歐洲化。這被解讀是要強化德國防務能力、提高軍費開支，預計到2021年國防預算將從385億歐元增加到424億歐元，約與法國相等。

但這種程度距離保護歐洲仍有相當大的差距，歐洲各國也了然於胸。根據歐洲著名智庫歐洲外交關係協會（ECFR）的研究，歐盟成員國願意為歐洲安全付出更多，但不希望在此時與美國分手，亦有13個歐盟成員國願意做出讓步，以確保美國留在歐洲。畢竟，歐洲防務合作（PESCO）仍嫌空洞、建立歐洲軍隊遙遙無期，歐洲還是得依賴美軍。

然而由於德國內部對於駐紮美軍頗有意見，加上川普藐視北約，撤回駐歐美軍變得更為可信。目前美軍在德國和義大利分別有兩個作戰旅，若華府想要採用離岸平衡的戰略，如同韓半島的逐步撤軍，可能會考慮重新部署駐歐美軍，方案包括駐德美軍大規模撤離、全部或部份轉移到波蘭。

當然，美軍完全撤離歐洲仍屬不太現實，華府不會輕易放棄對歐洲的影響力，而飽受俄國威脅的中東歐各國亦會想盡辦法讓美軍留下。如波蘭曾提議以20億美元的代價迎接美軍，與德國形成強烈對比，顯示歐洲內部對安全的認知差異。

對德、法、英等老歐洲來說，雖然也認為俄羅斯是主要威脅，但它們顯然更關心網路攻擊、恐怖攻擊等隨時會在境內上演的戰事。近來則由於中東不靖，難民移民問題變成重大威脅，義大利、希臘等南歐，奧地利、匈牙利等中歐國家更有所感，也加劇歐洲歧見。

在中東歐地區，包括波蘭、羅馬尼亞、波羅的海三小國等，防範俄國干涉內政，則是首要目標。目前美軍在此區域有重裝旅以輪替駐防地的方式，嚇阻俄羅斯的蠢動。為了強調它們的協防價值，中東歐國家陸續向美國採買昂貴的武器，像是羅馬尼亞去年訂購要價39億美元的新型愛國者防空系統（PAC-3）、波蘭今年也跟進採購47.5億美元的PAC-3。

需注意的是，這些採買不只是一手交錢一手交貨，代表的其實是更緊密的防衛安排。由於俄國在加里寧格勒和克里米亞半島佈署強大的反介入與區域拒止（A2／AD）能力，像是遠程地對空導彈系統，牽制北約盟國。因此當羅馬尼亞與波蘭的PAC-3架構完成，便可以連結陸基神盾系統（Aegis Ashore），成為俄國在波羅的海與黑海的平衡力量。

此外，神盾系統亦是歐洲階段性適應方案（EPAA）的重要一環，這是歐巴馬政府任內確立的方案，旨在保護盟國不受伊朗導彈威脅，今時同樣適用於俄國。除了羅馬尼亞與波蘭外，已透露出的佈署包括土耳其的雷達、德國的空軍指揮中心、西班牙的海軍基地等。目的是希望透過具有成本效益的技術，適應不斷演進的威脅，也等於是要求北約盟國負起更多自衛的責任。

不過若論軍力與軍備，上述這些安排恐不足以應付俄羅斯軍演引發的意外衝突、或是對波羅的海俄語地區的刻意入侵，充其量只能展現北約抵抗的決心。對中東歐國家來說，重點仍是美軍的存在，人數雖只有數百到數千，卻可以起到一種絆索的作用，讓莫斯科在動武前考慮華府可能的報復反擊，進而限制俄軍的挑釁。

最後，儘管川普與北約盟國相處決非融洽，但五角大廈的將軍們仍使本屆政府在既定的軌道上運行。由於川普的搧風點火，轉移了今年峰會公報內容的焦點，事實上北約剛通過相當重要的計畫——在美國的逼迫下，北約盟國啟動「30-30-30-30」，該計劃將要求北約擁有30個陸地營、30個戰機中隊，以及30艘在警戒後30天內部署的船艦，都是為了支持北約對付任何俄羅斯的威懾並隨時準備戰鬥。

而早在6月的北約國防部長會議，北約秘書長史托騰伯格（Jens Stoltenberg）已宣布將成立新的大西洋聯合部隊，司令部將設在美國維吉尼亞州的諾福克（Norfolk）、聯合支援司令部將設在德國的烏爾姆（Ulm）。同時，美國海軍也將重建美國第二艦隊，面對在北大西洋更加活躍的俄羅斯艦隊和越來越多的軍事競爭。

種種的跡象均顯示，美國並沒有放棄北約，2018年的國防戰略也明白指出，北約將會反制俄國的冒險主義。問題是，川普政府選擇性的忽視以規則為基礎的國際秩序，使得北約必須學會新的應對方式——也就是在盟約的多邊關係中，尋求夾雜符合美國與本國利益的雙邊關係。

北約盟國也各有考慮，比起單純美軍進駐，西歐國家如德法更重視與美國的軍事技術與情報合作，這就與中東歐國家期待的美軍駐紮有所區別。但無論是哪種觀點，都必須要對北約與美國有足夠的付出。說穿了，在川普時代，唯有符合美國離岸平衡的角色安排，才是顛撲不破的國安策略。