墨西哥毒品戰爭：政黨輪替失治的暴力全開

文／曾朗天（The Glocal研究員）

墨西哥的毒品戰爭，似乎能這樣概括。

自墨西哥反毒戰爭在2006年底開打之後，最少導致20萬人死亡和3萬人失踪，儘管2014年墨國成功將惡名昭彰的毒販頭子古茲曼（Joaquín Archivaldo Guzmán）緝拿歸案，但根本無法對走私網絡造成根本性打擊，2017年更創下墨西哥歷史以來最多死傷的記錄。結果，毒品暴力似乎在美國的干預之下越趨嚴重。

美國是幕後幫兇？

由於美國本土過去對毒品需求的提升、加上美墨地理上的親近，造就墨西哥各地的販毒群落順應而生，形成了佔領南北要道、派系林立的跨域集團。毒販在攻防地盤、最大化自身利益的同時，激起前所未見的鬥爭。

美國過度鬆懈的槍械政策、反應遲鈍的禁毒條例、以及適得其反的毒品戰爭，經常被人詬病為墨西哥毒品暴力的間接幫兇。除了美國當局查獲的墨西哥國內流通槍械，有高達百分之90源於美國之外，在毒品政策上——尤其是60到90年代前後——美國也一直前後矛盾。

1969年美國總統尼克森（Richard M. Nixon）曾派遣專員，試圖游説墨西哥在鴉片農莊上空撒滅草劑。其後，美國在70年代的「兀鷹行動」（Operation Condor），促使毒梟往墨國中部移動，反倒催生出「瓜達拉哈拉毒品集團」（Guadalajara Cartel）。更令人難以置信的是，CIA為了阻止尼加拉瓜的左翼共產運動，竟然又選擇和瓜達拉哈拉集團合作，透過販毒網絡走私軍火。

反毒行動上，美墨之間也一直欠缺共識。數年前，美國力推「美利達計劃」（Mérida Initiative），向墨西哥軍警提供專業訓練、情報資源與經費掃毒，到頭來卻在濫傷濫殺無辜、違反人權的爭議聲中，落得毫無寸進的尷尬局面。

在各自爲政，又未有恰當協調政策下，美墨耗費大量資源的清剿行動，誘使毒販進行殊死搏鬥，反將國家拉進了暴力泥沼之中。尤其2007年前後美墨軍事介入後，不少數據均顯示，黑幫、毒販、和警員之間的死傷大幅增加，每年被謀殺人數逼近3萬人，令墨西哥變成全球數一數二的致命國家。

然而事實上，墨西哥自90年代起，每年被謀殺人數便已來到1萬人之高。也就是說，墨西哥的毒品暴力從非一日之寒，美墨反毒戰爭不過是推波助瀾而已。拋除美國因素，90年代墨西哥國內龐大的結構條件變動，才是毒販走向暴力的根本主因。

▌和毒品依存的維穩機器

由於革命制度黨（PRI）的全面壟斷和封閉選舉，反對政黨無從動搖PRI的地位，因此1980年代的墨西哥政治，停滯在一黨獨大的極權時刻。壟斷河山的PRI，司法、執法和行政等機關權力一把抓，使政客可以任意操弄法律於鼓掌之間。

80年代期間，美墨雙方對毒販的壓力尚不成氣候，逮捕黑幫高層和撲滅毒品農場未能撼動毒品網絡之根本，各地毒販集團仍「各自安好」，亦無動機去挑戰政權或爭奪土地。

隨著哥倫比亞毒梟的沒落，新生的墨西哥運毒網絡漸添PRI的管治壓力。在容忍與鐵腕對抗的選擇題間擺盪，PRI採取了緌靖懷柔的中間路線，爭取和販毒組織合流以減少施政影響。

1982到1988年間，總統米格爾．德拉馬德里（Miguel de la Madrid）任內大力推動聯邦安全局（DFS）與毒販建設夥伴關係，用特赦免責或消極執法保護他們，以換取販毒集團的穩定。

此外，高層官員會指派親信擔當熱點州的聯邦監控官、法官或監獄長，確保整個司法程序不會擦槍走火傷害盟友。同時，地區警察也缺乏資源來對抗上層結構的腐敗。PRI犧牲法治民主換來的毒品政治紐帶，化成了雙方互相依附的短暫蜜月。

80年代的下加利福尼亞州（Baja California）亦如是。當瓜達拉哈拉集團的領袖被捕後，其組織迅速分裂成兩大派系，其中名叫「提華納集團」（Tijuana Cartel）的一派佔據連通美國聖地亞哥的要道。在下加州站好陣腳後，提華納集團、聯邦警隊和州政府也開展聯盟關係。

到了1988年，這個極其微妙的恐怖平衡突然被席捲全國的民主開放打破，接踵而來就是販毒集團和PRI維穩機器的崩壞，毒品暴力也走入轉捩點。

▌當黑金政治遇上民主開放

90年代前的PRI，長期透過體制內外的手段來穩定統治，然而由於反對聲音不絕於耳，於是PRI被迫在80年代初期稍微鬆綁地區選舉的規則，試圖滿足民間對反對派參與不足的要求。

到了1985年的地區選舉，PRI在北部毗鄰美國的契瓦瓦州（Chihuahua）地方選舉，被反對政黨指控舞弊，隨後爆發全國性示威抗議，再加上天主教教會施壓，德拉馬德里於是無奈在1986年改革選舉法，引入比例代表制和擴充國會議席，並降低反對派在地區當選的門檻。

在此背景下的1988年國會選舉，正是毒販集團暴力逐漸失控的分水嶺。

1988年大選中，在野政黨國家行動黨（PAN）表現優異，讓PRI新任總統卡洛斯．沙利納斯（Carlos Salinas）不得不承認反對派在下加州勝選，而PAN的候選人魯福（Ernesto Ruffo）則成為史上首位非PRI體系的下加州州長。

鑑於當地提華納組織益發壯大，新官上任三把火的魯福意識到，必須根除背後操盤的毒品政治紐帶。於是他拒絕中央指派的高級官員、自組地方警察隊和推動廉潔行動，旨在逆轉之前的黑箱政治和毒品浪潮。但事與願違的是，新政府上任後幾個星期，街頭上就出現零星的兇殺案，往後毒販之間的競爭更是一發不可收拾，令下加利福尼亞州頓成為毒品暴力的頭號重災區。

為何瓦解毒品政治的鏈結反而促生更多暴力？政治社會學者特雷霍（Guillermo Trejo）和桑德拉．萊（Sandra Ley）認為，政治輪替使得地方毒販集團面臨生存環境不穩的潛在威脅，誘使集團以激進的手法自保——一旦前朝政府不能保護販毒集團，販子就會清算新任政黨、攻擊敵對派別。

比如說，1988年換屆後，提華納集團就立刻招募貪污警員和情報人員自組自衛隊，成為墨西哥歷史上第一支由毒販控制的「民間準軍隊」，透過暗殺政府要員和公然爭奪地盤來挑戰地方政府。政治保護傘黯然退場製造的生存危機，間接鼓動了毒販，走向一發不可收拾的惡性循環。

▌千禧年間的鬥獸場

到了90年代，陸續展開的地區選舉都動搖著PRI的保護傘，導致下加州式的生態轉型，逐步擴展到其餘販毒重鎮，毒販集團紛紛自組武裝小隊，使得牽涉毒品的兇殺案隨之急升。

例如契瓦瓦州的「華雷斯毒販集團」（Juarez Cartel），在92年換屆後半年建立起「前線」（La Linea）；新萊昂州（Nuevo León）的「海灣集團」（Gulf Cartel）在98選舉年後組成「洛斯哲塔斯」（Los Zetas）；而米卻肯州（Michoacán）的「家庭毒販集團」（La Familia）則在03年地區大選後轉作準軍事團體。

地區領袖輪替、選舉開放、和PRI的霸權倒台，陰差陽錯地點燃了毒品暴力的引信。到了2007年，正式開打的美墨反毒戰爭則變成壓倒駱駝的最後稻草。未意識到毒品暴力和政治轉變關係的美墨兩國，誤以為只要拔除集團頭目就能肅清毒品暴力勢力，然而在追捕十幾個領袖後，群龍無首的黑幫集團，下屬武裝勢力卻開始自立門戶，反而邁入碎片化的局面。

毒販領地劃分開始經常變動，競爭亦較過往密集；地方政府對反毒未有統一態度，以致於毒品和政權的關係模糊不清，不時出現一州打壓，另一州縱容的矛盾狀況。自2012年起，這個多角交錯、互為牽制、且高度不穩的失控亂象，在PRI的涅托（Enrique Peña Nieto）當選總統，再次政黨輪流交替下成為新常態，而武裝暴力化成為毒梟自保的唯一途徑。

那這是否代表墨西哥要回歸極權才得享太平呢？雖然極權時代的PRI能與毒販「和平共處」，但市民卻要因此承受失去法治和制度暴力的痛苦，PRI獨裁下的假太平，恐怕並不會比現況好。其實，空有規條的司法制度、無能低效的執法機關、和依舊貪污的主流政黨等結構難題，再加上急就章的地方選舉，才是墨國躁動社會的癥結。

當前朝餘孽沒受制裁，而後繼者又無力清除，毒品政治紐帶只會持續在民主空間中盤根錯節。最典型的例子莫過於是格雷羅州（Guerrero）學生失蹤案。

2014年，格雷羅州一行共43人在路上集體被黑幫攔阻、虐打及殺害。事後調查發現駭人的真相：當地市長不滿學生示威，於是借黑幫之手來以儆效尤。事後僅有參與的底層警察和黑幫混混被審，而策案主腦從未經歷過法律程序，背後的毒品–黑幫–政治連結依舊強韌。假若墨西哥還滯留在司法乏力，仲裁無門的半桶子民主化進程，人民只能承受更多的毒品暴力傷痛。

而不久前墨國總統大選再次說明了全面改革如何急不容緩。

本次大選中有多達過百名候選人被殺，是為歷屆最嚴重的一次，深受毒品遺害的格雷羅州就有14起候選人兇殺案，同時南部運毒走廊（哈利斯科州到瓦哈卡州一帶）平均出現5到10單案件。今年特別嚴重其中一個原因，除了PRI大勢已去，選舉亦首度開放讓獨立候選人參加，政局比以往更不確定，不穩定的惡性漩渦於是再次出現。

面對曠日廢時的毒品戰爭，剛在7月大選中入主總統宮的洛佩茲－奧布拉多爾（López Obrador），在競選期間主張參考「哥倫比亞模式」將暴力社會來個一了百了。

這個模式啟發自哥倫比亞政府在2016年，宣布和自1964年成立的哥倫比亞革命軍–人民軍（FARC）達成和解，利用法外特赦來獲取對方信任，一舉結束內戰和解決FARC衍生出來的毒品危機。

然而墨西哥的狀況遠比哥倫比亞複雜，不能把毒品組織和游擊軍閥相提並論，而毒販亦不見得需要特赦，畢竟他們並不追求合法地位。貿然放鬆對毒販的執法主權，反而只會破壞其碩果僅存的民主體制，對長遠消滅暴力漩渦毫無幫助。無奈的是，墨西哥人在尋找解決漫長困局的長夜中，遇上奧布拉多爾短視的民粹政策，似乎再次和完善改革的機會錯身而過。