大家都搶「新南向」，南韓「漢江奇蹟」回的去嗎？

不久前當美國總統川普展開亞洲行，韓國大統領文在寅也進行著南方之旅。他首站來到了印尼，在雅加達的韓印商務論壇上，文在寅提出所謂的「新南方政策」。新南方政策的內涵由3P共同體概念構成，即為人心相連的「人類」（people）共同體、安全合作的「和平」（peace）共同體、經濟互利的「繁榮」（Prosperity）共同體。

新是為了區別舊，想了解新政策，不妨從舊政策循跡，那麼韓國的舊南方政策又是甚麼呢？

說起近代韓國與東南亞的淵源，可從越戰談起。如今世人大多清楚韓國對越戰投入甚深，也多知道韓軍對越南的傷害。而韓國之所以參戰，主要是迎合美國、帶動國家發展。故有論者以為，所謂的漢江奇蹟，很大程度奠基於越戰期間。

那時的韓國剛結束韓戰不久，百廢待興。1965年韓國人均約為108美元，同樣參戰的泰國為138美元、菲律賓為187美元，而紐澳都有兩千美元以上。以今天的標準來看，韓國可謂是最不發達國家。靠兵變上台的朴正熙政權比誰都相信，越戰將對韓國有莫大助益，因此不惜數度派兵遣將。

到1968年韓國國民生產毛額成長率達到3.2%，在1965年參戰前夕，這個數字只有0.6%，若說越戰是成長的主要動力並不為過。據統計從1965到1972年，韓國總計接受美國提供的12億美元經費，當中約有28%屬於軍事建設與載運、27%屬於物品採購；這些培養出許多日後的財閥，像是食品業的三星子公司CJ、物流業的韓進、建築業的現代等大集團。

但佔最大比例36%的，乃是韓軍與工程師的僑匯。參戰期間，韓國年平均派出近五萬人參戰，以當時人口比計算，大概是0.14%，幾近美國的0.16%；總陣亡人數達到五千，亦與美軍陣亡人數比例相當。但韓軍賺的是血汗錢，當時一個菲軍下士約可領美國津貼279元、泰軍可領257元，韓軍下士只有83元，被譏為是美國傭兵。

付出如此慘重代價，不是金錢便能解釋。朴正熙真正的企圖，是欲證明韓國對於美國的價值，換取美國的支持。須知當時，朝鮮的整體國力凌駕於韓國，若無法突破困境，韓國將再度面臨赤化危機。有感於韓國的貢獻，美國除了戰時的軍需採購，更決定給予資金與技術援助，也就是大力支持朴正熙五年經濟發展計畫。

這便是漢江奇蹟的起點。藉由美援與特許貿易，韓國打造了以出口為導向的工業化，成功溶入美日貿易體系，可以說韓國用血換得國家生存壯大的本錢。往後二十餘年，韓資雖也進駐東南亞，但在規模與數量上都無法與日美歐相較。九零年代與中國建交後，更將中國視為首要生產地，大舉投入資源。

直到李明博上台，亞洲的政經局勢已經大異其趣，主要反映在中國崛起。此時的中國不只是韓國的貿易夥伴，也逐漸成為鋼鐵等產業的競爭對手。擁有豐富商界與泰國經驗的李明博，故而提出亞洲新構想，著眼於成長快速的東南亞與南亞市場。繼任者雖是李規朴隨，但並不具李明博的眼光，加上財閥經營中國已久，讓韓國益發依賴中國。

歷經薩德風波後，韓國朝野大多有加速分散風險的認知，文在寅政府於是提出了新南方政策，具體包括交通、能源、水資源管理與智慧資通四個領域。為加速與ASEAN的合作，文在寅提供數項利多，像是將為韓國的全球基礎設施基金（GIF）追加1億美元、把東協與韓國合作基金（AKCF）的規模翻倍、加大與ASEAN的貿易往來等措施。

GIF是在2009年李明博政府時期正式啟動，目前規模大概是3.4億美元，資金來自政府機構與私部門，多由私部門主導企劃與執行。不似中國一帶一路考慮的是地緣戰略，GIF對於投資發展中國家的案子，不少都風險過高而告吹，顯示GIF精打細算。迄今它的案件報酬率平均超過12%，這次大舉加碼，是否會影響績效還有待觀察。

AKCF從九零年代營運迄今，大概投入了八千萬美元。過去兩任政府雖然分別都有加碼，李明博時期從300萬到500萬、朴槿惠從500萬到700萬，但規模都不算大。與GIF最大的不同是，AKCF偏向無償援助。若照文在寅所言，至2019年將提到1400萬美元，則屬相當大膽的擴張，直可與性質類似的日本-東協統合基金（JAIF）分庭抗禮，也顯示出首爾的決心。

此外，更大的挑戰在於貿易。目前韓國與中國的貿易額約為兩千億美元，與ASEAN約為一千兩百億，差距實在不小。因此，當文在寅聲稱到2020年，將提高ASEAN的貿易額與中國等量，外界都認為難度極高。

文在寅之所以做如此宣示，背後有著深層的戰略計算。儘管中國祭出限韓令，韓國與中國的貿易額仍是有增無減。但貿易內涵已經產生變化，從2013年對中順差達到最高峰後，即開始縮小，至去年只剩六成，約莫370億美元。而對ASEAN則節節高升，近十年來增加了近六倍，去年已達300億美元。

仔細觀察韓國與東南亞各國的貿易平衡，即可發現龐大的順差多來自於越南，幾占ASEAN的2/3強。再來是新加坡與菲律賓，兩者相加將近1/3。其他七國總和則約只10%。這代表著極大的隱憂，因為對新加坡的順差早已開始減少，大約退回到八年前的水準；對菲律賓在2014年創下歷史新高後，也逐漸踟躕不前，如同對泰國的貿易。

另一方面，對人口最多、潛力極大的印尼，卻始終無法有效突破，仍是處於逆差。因此，文在寅本次造訪ASEAN三國，除了繼續加強對越南、菲律賓的投資，更對印尼以國事訪問等級展現其重視。韓印並結成特殊戰略夥伴關係，簽訂多份合作聲明與備忘錄，預計到2022年雙方貿易額將達到300億美元，對照起2016年數字，也是要翻倍。

值得注意的是，一般大概以為韓國出口至印尼多以電子產品為主，但其實IT相關產品與鋼材的貿易額相去不遠，通常位居第二、三位。韓國對印尼出口的最大宗，乃是煉油產品，2014年曾達到近40億美元，到去年只剩7億。原因在於印尼自身提高煉油技術與產量，減少對外國依賴，總統佐科維更希望韓國加大對於基礎建設、地方項目的投資，而這些計畫通常不易獲利。

承上所述不難知道，首爾的新南方政策將以越、菲、印三國為重點。近半世紀後，韓國又重新認知到東南亞的價值，與過去不同的是，如今韓國已是世界第11大經濟體、ASEAN也是人口僅次中國、印度的世界第三大市場，此時參與尚未恨晚，雙方都有許多的機會等待合作。

不變的是，韓國仍舊強敵環伺，必須奮力求生。由於中國不斷推進強國製造策略，韓國對中的順差持續縮減，很可能在近幾年內，ASEAN會躍升為韓國第一大順差對象，且為第一大貿易夥伴。若文在寅的策略成功，等於在某種程度上擺脫過度依賴中國，能使韓國的發展更加健康，亦會有更多籌碼處理韓半島事務。