巴黎氣候會議：後《京都議定書》的時代轉捩點

——聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）執行長Christiana Figueres

正式名稱為「聯合國氣候變化綱要公約第21屆締約國大會」（COP21）的巴黎氣候變遷會議，月底即將在法國展開。如同每年的締約國大會^註1，這次的COP21也備受矚目和討論，包括全球領袖與NGOs在內，兩個星期的會期估計將超過5萬人與會。

比起過往，今年的巴黎會議在會前也被外界賦予「歷史轉捩點」的寄望——這次12天議程的最大重點，即是產出繼《京都議定書》之後，一個足以改變世界經濟體系運作、且具備法律效力的的「新氣候協議」；也因此，國際上普遍將巴黎會議視為自1997年京都會議以來，最重要的協商轉捩點。

▎巴黎氣候會議，下一個哥本哈根？

1997年簽訂的《京都議定書》原本應於2012年到期^註2。2009年哥本哈根氣候會議（COP15）時，各國就早該達成明確的協議，並在2010年訂出新的氣候條約，以接班「過期」的《京都議定書》；無奈各國根本無法在哥本哈根達成共識，僵持之下，最後只能由5國（美、中、印度、巴西與南非）閉門會談，並提出一個沒有約束力的政治性協議。

在哥本哈根的會議中，各國代表對於可能被一個「具備法律效力」的新協議所限制，各自有各自的不情願。同時各種國際性的意外變因也同步出現，讓哥本哈根談判徹底觸礁，這些國際因素包含：美國當時國內的政經態勢不穩（歐巴馬新上任，氣候變遷政策還不明確）、身為主辦國的丹麥政府，在外交倫理上作出不恰當的動作，大大地激怒與破壞與會國間的信任（例如秘密寄了很具爭議性的文件給特定國家、對中國的首席談判者進行格外嚴厲的安檢，把他隔在會場外三天...）、歐盟內部談判立場的不一致、國際公民團體對開發中排碳大國期待的落差.....等等。

但哥本哈根談判失敗的同時，《京都議定書》的內容規範，卻也明顯跟不上時代需求。

對於國家減碳的規範，《京都議定書》中採取碳排「總量」的管制，而且也只規範（有約束力）附件一內的簽屬國家——全世界碳排最大國之一，美國，就沒有受到規範，而幾個主要經濟體，像是紐西蘭、俄國、加拿大、日本，在2012年《京都議定書》到期之後，也都沒有「跟進」減碳承諾。這樣的狀況下，明顯不完整的《京都議定書》，其所能達成的減碳規模與規格，也就難以回應環境對於人類自制的要求。

哥本哈根的結果，令當年的國際社會失望透頂。接下來的幾屆氣候大會，各國才決定將《京都議定書》的效期延長至2020年，而多出來的7年緩衝，則被稱為「第二承諾期」（Second Commitment Period）或「後京都時期」（Post-Kyoto Period），並在2015年（也就是巴黎）產出一份具法律約束力的正式協議，作為2020之後的銜接。

雖然哥本哈根會議的失敗，令與會者記憶猶新，但今非昔比，相較於2009年，如今的國際政治、經濟情況也早已不同。眼下全球綠色經濟的發展早有大幅成長，在哥本哈根之後，如今的的國際社會也變得更加務實：1997年的《京都議定書》共有38個簽署國，6年前的《哥本哈根協議》則有87個國家「自願」做出減碳承諾；而今年，截至10月1日為止，共有146國遞交了「國家自主減排貢獻」（Intended Nationally Determined Contributions，INDCs），全球共識的凝聚可謂前所未見。

▎在巴黎要討論什麼？

各國代表齊聚巴黎，究竟是要談些什麼呢？對於氣候變遷，與會的各國目前也將討論框架，鎖定在「限制全球平均氣溫上升在2°C之內」，以及「強化氣候韌性^註3」和「推展永續未來」等方向。

或許這聽起來有些遙遠，要抗暖化、加強氣候韌性、又得走向永續發展的未來，我們究竟得談出什麼，才能達成這些長期目標呢？這次的巴黎會議，至少有4大討論的焦點方向，可供我們評斷全球對於這場會議的期待與成敗：

1. 這個世界需要一套新的、明文規範的「氣候協議」；
2. 各國需要公開表態，主動協調出各國的「國家自主減排貢獻」；
3. 一套強而有力的氣候資金措施；
4. 強調「非國家行為者」的減碳參與。

1. 新的明文協議

會議的最終文件（協議），多稱為「ADP文件」，從2011年已開始準備。其名稱源自於「德班平台特別工作小組」（Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action, 簡稱ADP），意思指的是2011年在南非的COP17，這一場專為協商出2020年取代《京都議定書》的新國際減碳協議而成立的談判場域。

在去年祕魯利馬氣候會議中，大會也公布了總長5萬3千多字、超過100頁的協議「草稿」。經過多次過程艱辛的「瘦身」，目前這份文件已縮減至54頁。然而已開發國家和發展中國家之間，對此文件的定案仍有不少意見的衝突，多項重點也仍懸而未決。要如何在已發國家、開發中國家、甚至是NGOs之間，達成多方共識，也將是本回合巴黎峰會最為艱鉅的任務之一。

2. 國家自主減排貢獻（Intended Nationally Determined Contributions，INDCs）

為了確保會議結束後不會再「雙手空空」，參與各國在巴黎峰會前也個別提出「國家自主減排貢獻」——簡單地說，就是各國的「減碳計劃書」。

針對後2020時代的政策回應，各國都將表明自己願意「主動」為氣候減排「貢獻」多少（而不是被動地被規定該減多少碳）；根據UNFCCC秘書處10月底所發表的綜合報告，在146個國家的提交資料中，各國自主提出的減碳貢獻，已至少涵蓋全球86%的溫室氣體排放量——這幾乎是《京都議定書》第一承諾期的4倍。

若能實現報告裡的加總（姑且讓我假設國家們的承諾和行為一致），在2100年前，我們將可達成限制暖化在2.7°C內——雖然離2°C的目標還有差距，但再加把勁，還是有可能在2030年前，將暖化控制於2°C內。

這些國家自主減排貢獻，囊括各項產業：能源、交通、土地規劃和都市治理......等等，多數是高韌性經濟和低碳經濟轉型的長期目標，也有預期在2050年達到溫室氣體零排放量的「碳中和^註4」目標。新的國際永續發展目標^註5的成敗，也取決於這些國家自主減排貢獻落實的程度。12月的會議期望能加強國家自主減排貢獻的可靠度和國際認同，並得到更多的國際支持——特別是透過氣候資金和多邊合作的方式，將這個2°C的缺口補上。

3. 一套強而有力的氣候資金措施

要達成全球性的氣候目標，政治決心之外，「氣候資金」的挹注也是不可或缺。

氣候資金的問題，其實是整個新協議最有影響力的關鍵之一，國際上需要足夠預算資源作為後盾，以支持發展中國家轉型、過渡到「低碳經濟」外，還得協助調適氣候變遷所帶來的經濟衝擊。

綜觀多數的國家自主減排貢獻，發展中國家有一個清楚一致的訊息：給我多一點資金，我就可以做更多，意即「有條件式」的碳排承諾；在2009年的哥本哈根協議中，已開發國家曾承諾將提供每年1,000億美元的氣候資金到2020年，法國總統歐蘭德今年3月更公開呼籲：「要是已開發國家不拿出這一年1,000億，年底的協議是不會談成的。」

相信讀者第一個簡單直覺的反應即是：

目前氣候資金的募集目標，只差不多達成了一半，但金源不但緩慢且不穩定。這些資金來源沒有路徑可循，純粹是看哪個國家「想出多少，就出多少」，像是開發中國家主張，這些錢應該都該由已開發國家提供；但已開發國家卻認為私營產業才應該負擔大部分的資金責任，誰要負責找錢？國際至今仍缺乏共識。

雖然主要國際資金的管理，目前大多由不同的融資管道負責（例如聯合國綠色氣候基金、全球環境基金、最低度開發國家基金、適應基金、亞馬遜基金....），但幾個重要問題還有待解決，例如：穩定的金流怎麼來？如何分配那些錢用在哪個國家、哪個產業、減碳和調適怎麼分配？誰來監督過程的透明度和可靠度？等等，諸多關鍵的答案至今仍不明確，而到底是談出一份新的氣候協議比較艱鉅？還是建立一套籌措氣候融資的機制比較困難？實難分軒輊。

4. 重視非國家行為者

把非國家行為者（non-state actors）納入國際氣候行動，絕對是時勢的巨浪所趨。這些行為者主要包含城市、地方政府、企業和投資者，當然也包含了公民社會。這些行為者可以在後2020時代，加強各國的減碳決心，也是通往低碳經濟的路上，最最不可或缺的成員。

以城市來說，全世界超過50%的人口、70%由能源產生的溫室氣體、80%的GDP——都在都會區產生，也因此在氣候變遷的威脅跟前，各大城市不僅首當其衝，它們如何協同、提出相應的減碳政策，也更是減緩暖化的解方所在。

那麼企業和投資者在巴黎會議中，又有什麼角色呢？在氣候政策中，它們是促進新一波的「工業革命」的助力。這些企業投資能加快各國轉向永續低碳的經濟模型，包括使用、投資百分之百的再生能源、達到碳中和、實施企業環境管理、提供特定產業的相關資訊（那些局外者不容易得到的）、生產方式和產品創新（例如改良產品設計、替換有毒汙染物質的使用）。

在非國家行為者的參與中，另外還有「特殊狀況」——台灣。

台灣因為特殊的國際處境，目前並不是《聯合國氣候變化綱要公約》的締約國；也就是說，台灣政府沒有參與會議決策、談判的權力，也沒有任何在公約底下減碳的義務。目前，台灣政府主要是以「非政府組織」的身分，做非常有限的參與，包括舉辦周邊會議、設立攤位，通常主題環繞在相關的科技產業和技術。

▎一切都不同了

被選為全球前百大具影響力的知識份子暨社會運動學者，娜歐蜜．克萊恩（Naomi Klein） 的新書《氣候變遷改變了一切：資本主義和氣候》（This Changes Everything: Capitalism vs. the Climate）和根據此書拍攝而成的紀錄片，被許多公民團體當成巴黎峰會會前的前導。

克萊恩的著作與本次峰會也相互呼應，將主題圍繞著氣候變遷和世界經濟體系的關係，並主張藉由達成溫室氣體減量的共同效益（co-benefits），和改變全球問題重重的經濟結構，迫使人類將氣候變遷視為一個重生的契機。

氣候變遷不是只有關於溫室氣體減量，減碳的同時，還有許許多多的共同效益（co-benefits） ，例如：刺激經濟發展、增進國民健康（大幅減少空氣汙染和噪音）、強化能源效率（節約能源）、鞏固能源和糧食安全、促進就業市場、 增加市場競爭力、創造新的經濟活動和機會、增加能源普及度、減緩貧窮、保護生態和生物多樣性、提升水源品質、減少都市熱島效應和降低區域衝突等等。

不管新的氣候協議在12月12日成功還是不成功，全世界都還是該繼續動員，著手改變——畢竟維持現況，只會是條死巷。若是新的協議能夠順利產出，各國展現政治意志，承諾將世界預期碳排放的曲線限制在2°C以下，則巴黎的開始將讓我們邁開了起頭重要的一步。

但無論巴黎結局如何，《聯合國氣候變化綱要公約》也不是解決氣候難題的「唯一」場域。如同克萊恩著作的標題，我們所熟悉的世界已被「氣候變遷改變了一切」，而從現在開始，藉由開始改造經濟結構，同時達成減碳和其共同效益，這樣的「不一樣」只將會是正向的新契機。

▎備註

巴黎氣候會議：公民團體，拒絕沉默的場外之聲 | 政經角力 | 轉角國際 udn Global