移民問題、歐洲極右主義與改革契機

文／陳偉信 (香港國際問題研究所秘書長、香港中文大學社會科學院講師)

早在八月中旬，德國總理梅克爾接受訪問時就提到，歐洲移民及難民問題的影響，比希臘債務問題更深遠；共同庇護政策（Common Asylum Policy）將成為歐洲統合的下一塊拼圖。

言尤在耳，不斷由中東及北非湧入的難民，正挑戰歐盟核心價值。匈牙利總理奧班（Viktor Orbán）指難民問題是「德國問題」而非歐洲問題，並在與塞爾維亞接壤的邊境加設圍欄路障；日前更出動催淚瓦斯，驅散企圖入境人士。繼丹麥早前封鎖來往德國的公路，取消火車班次後，德國內政部長 Thomas de Maiziere 也宣布在德奧邊境增設檢察程序。兩國的緊急措施，均挑戰《申根公約》及歐洲共同市場強調的人員自由流動。

在歐盟會員國難民政策趨於強硬的同時，歐洲排外的右翼聲音也愈演愈烈。

英國首相卡麥隆在工黨新黨魁柯賓（Jeremy Corbyn）當選後不是祝福對手，而是在社交媒體上公開指控，工黨正式成為「對英國國家安全、經濟安全，以及家庭安全的威脅」。柯賓反對以軍事手段介入敘利亞問題，也要求各歐洲成員國，接受來自敘利亞及其他受影響地區的難民；而卡麥隆的發言，足見其認為自己的右翼姿態，能鞏固其政府的支持度。

單是今年前六個月，德國境內已有近兩百宗針對新移民的攻擊事件發生，更被一些學者及傳媒工作者視為，新一波歐洲極右思潮，借敘利亞難民問題萌芽的跡象。這樣的擔心不無道理，畢竟近年歐洲極右政團崛起之快，在歐洲議會及各國選舉百花齊放，甚至能首次走進建制，成為執政聯盟一員分享權力。

事實上，歐洲七十年來並未走出二次大戰陰霾。歐洲社會及知識份子普遍有「恐右症」，害怕納粹主義或極端民族主義會死灰復燃。

▎被高估的新歐洲極右主義？

不過，當我們從敘利亞難民問題討論歐洲極右主義興起時，不應過份放大它們的破壞力。歐洲極右主義被高估的原因之一，與衡量其聲勢的指標有關。一般而言，判讀特定意識型態的消長，我們會觀察定期民意調查的支持度變化，以及在大小選舉不同政黨得到的選票及議席變化。

從這兩項指標出發，歐洲極右崛起似乎是一個客觀事實︰瑞士人民黨自1999年起，成為瑞士第一大黨。2003年創立的匈牙利民族主義政團尤比克（Jobbik）在十年後的國會大選，獲得多於五分之一的支持，成為國內第三大黨。英國獨立黨（UKIP）在剛過去的英國下議院選舉表現可人，雖在單議席單票制下僅得一席，但得票數為全國第三。而根據瑞典最新的民意調查顯示，右翼民主黨的支持度，首次領先中間偏左的瑞典社會民主黨；一旦選舉，瑞典將與芬蘭及挪威一樣出現「右轉」的政治格局。

然而，不少歐洲國家在制度上，對極端主義的政治影響有一定限制。例如德國聯邦議院選舉會，要求政黨須要有百分之五的全國得票，或多於三個地區議席，才可進入議事堂。法國的兩輪投票制，讓在2002年總統選舉成功突圍的前國民陣線黨魁雷朋（Jean-Marie Le Pen），最終仍因法國左右大團結的氣氛，在第二輪投票被席哈克以八成多的選票擊敗。而挪威的進步黨、芬蘭的芬蘭人黨，雖皆成功擠身執政聯盟，但都在實際政策做出若干妥協，使他們不完全符合激進右翼政團的標準。

另一方面，不少分析均忽視了歐洲選舉實務與選民投票心理，過度放大歐洲極右組織在歐洲議會的成功。已有研究指出，歐洲議會選舉是依附於國家大選的「次級選舉」；選民的決定，往往不是基於對歐洲政治的了解，而是基於國內政治情況及批判。選民多視歐洲議會選舉為執政黨的中期檢討，而往往傾向支持在野小黨以求反應意見。雖然選民的投票意向，多接近他們在國內政治的立場，但他們往往收到片面資訊，錯誤地將社會問題歸咎於歐盟。

當歐盟近年面對經濟不景氣，民眾普遍不信任執政黨時，歐洲議會內的激進政黨得票較多，可以理解。但總體而言，疑歐派在過去幾次歐洲議會選舉的支持度，並沒有明顯增加。2014年的選舉結果是一個特例還是轉變之鑰，實有待觀察。

▎戰前 vs 戰後的歐洲極右

更重要的是，戰前與戰後的歐洲極右思潮，即使同為「反移民/反外來人口」，其表達方式有很大的不同。戰前歐洲極右思潮，主要為法西斯主義及其變調的納粹主義，其主張極端民族主義、種族主義、仇外主義、反民主，並支持高度集權的威權（甚至極權）政體。因此，納粹強調日耳曼純種主義，並將他們認為的劣等民族猶太人，消除於德國社會。

研究政治話語及移民問題的權威Ruth Wodak分析指：英國及希臘極右政團認為，穆斯林移民會影響歐洲作為基督教/東正教主導的社會文化；德國右翼政客曾將德國近年面對的問題，歸因於早年土耳其移民及其後代欠缺「競爭力」；丹麥右翼則強調伊斯蘭教徒與恐怖主義的關係，因此放寬難民資格無異引火自焚。

然而為人忽略的是，戰前極右主義背後有「帝國主義」框架，與今天歐洲國家上的「歐盟框架」大有不同。戰前歐洲國家普遍視自己為一線帝國，帶著白人沙文主義的擴張心態，認為歐洲人有「義務」去教化及拯救世界。因此當極右主義在戰前歐洲蔓延，在帝國主義的薰陶下，自然是一場場戰爭。如希特勒政權提出「生存空間論」，強調日耳曼民族應有的生存空間，是透過帝國擴張來維持，並以極端手法對付本地社會的外來移民。

相對而言，戰後歐洲一大共識，是要避免第三次世界大戰發生──這亦是歐盟建立的目的。因此，任何形式的帝國擴張及極端手法，均難以被社會接納。以敘利亞難民及移民問題為例，大部份極端右翼訴求，是將移民送回原居地，而非趕盡殺絕。相對於戰前右翼提倡的擴張政策，當下歐洲右翼的訴求，是維持國家作為決定人員及資本流動的主體，確保國家文化及主體性可以延續。

儘管歐洲人明顯地對外來文化（特別是伊斯蘭教）衝擊有著一定抗拒，但這些右翼政團最核心的訴求，其實是扭轉「歐盟」這個超國家組織對主權國家的影響，以維持各民族對國家主權、政府政策及政經的主導權。

▎自由流動 vs 國家社會契約

歐洲激進右翼難以接受歐盟這個超國家組織，因為他們認為，歐盟無法解決自由流動對本土價值文化的衝擊。對他們而言，此衝擊將挑戰國家及民族構成的「社會契約」。

以反伊斯蘭教情緒高漲的法國為例；法國的社會契約建基於「大熔爐」式的民族融合政策，以「共和普遍主義」為公共政策基礎，強調一視同仁的「公民」概念。法國右翼認為，伊斯蘭移民難以融入法式生活及文化；其對伊斯蘭教教義的尊崇，與法國世俗化的公共政策相悖，因而將挑戰法國社會契約的核心。

按照早前歐盟執委會主席容克（Jean–Claude Junker）提出的難民收容配額推算，法國每年需接收兩成抵歐難民，極右組織及政團自然難以接受。特別是歐盟作為超國家組織，面對著「民主赤字」（democratic deficit）的問題，成員國的國民，根本不認同歐盟可代表他們裁決配額，反彈自然更大。

問題的根本，是歐盟的自由流動政策，與歐洲國家社會契約的牴觸。契約本質是排他的，只有締約方才應受到契約的保障。有別於Joseph H. Carens提出人員自由流動是天賦人權的概念，Jorge M. Valedez認為，集體制度是人類得以生存的主要因素。而要維持集體制度的穩定、制度內成員及自由及權利，某程度的劃界、對「公民」下定義、規範制度成員的權利及義務是無可厚非。

縱觀歐盟整合至今60多年歷史，歐盟至今仍未與歐洲公民訂好屬於歐洲的社會契約。政策上，也沒有確立歐洲人在歐洲的全面權利（如政治權、經濟權及社會福利權），令歐洲人仍要以「成員國國民」的身份獲得這些權利。因而，歐人對國家社會契約的認同程度，較對歐洲為高。

回望歷史，歐洲極右思潮的崛起，是在歐盟面對經濟不景債務纏身時出現，當時針對的是來自東歐落後國家的經濟移民。今天的伊斯蘭移民問題不過是壓倒駱駝的一根蘆葦，是延伸而非因由。

▎重塑歐洲社會契約

因此，要解決歐洲極右主義崛起，消除歐人對於伊斯蘭及東歐移民的偏見，關鍵是重塑歐盟與歐洲人的社會契約，提升其對歐洲價值的認同──這是漫長的工作。對歐洲成員國右翼政治菁英而言，當國民認同歐洲身份之時，也正是他們這些國家政治菁英失去光環之時，國家主權亦變得可有可無。

研究歐洲身份認同的 Sylvia Kritzinger 指出，當下歐洲人對歐盟的身份認同，主要建基於歐盟制度的效率及利益，因此重塑社會契約的進路亦應由此出發。

事實上，不少歐洲報章的評論，均視默克爾的「豪言」背後有陰謀︰一方面，其希望透過難民甄別，找到合適德國未來發展的精英，以解決德國未來人口老化問題。另一方面，則透過不設限制的難民湧入，逼使歐洲各國選擇：到底要放棄《申根公約》以求邊境穩定，還是接受自由流動，同時建立一個共同庇護體系。如果選擇後者，也意味著歐洲將在「司法及內政」領域，慢慢走向超國家體制。

眾所周知，不少東歐甚至西歐國家均仰賴德國的經濟實力及投資；在兩害取其輕下，或許會接受現實，為歐洲整合添上新的章節。我們可以認為這種「以經濟利益強迫國家妥協」的手法不道德，但不失為一個重建歐洲契約、改革歐盟現存問題的方法。

▎結語：歐洲統合的挑戰與回應

目前歐洲極右主義崛起，正衝擊歐盟體制的穩定及核心價值，但假如歐盟能積極回應，並善用這場有關歐洲路向的大辯論，歐洲統合將可提升至另一個層次。

回顧過往，歐洲統合之路從非坦途。例如1970年代的石油危機，引起了所謂的「歐洲硬化症」──也就是會員國的經濟困境，令民眾開始質疑歐洲共同體的政治經濟貢獻，由支持歐洲統合轉為反對，也導致歐洲共同體停滯不前。這個困境，最終卻導致1985年《單一歐洲法案》的出現，建立有關共同市場及貨幣聯盟等制度雛型。又例如，2009年起爆發的歐債問題，讓歐盟正視其欠缺如美國聯準會的金融制度的問題，也在2012年催生「歐洲穩定機制」。簡言之，歐洲統合及制度建立的軌跡，可被歸納為在史學家湯因比「挑戰與回應」的框架。

當下的歐洲極端主義思潮，正是回應「歐洲共同市場」這個三十年前訂下的政經框架，造成的問題。新的移民危機，或許也將成為歐盟內政改革契機。假如歐盟能克服極右政治阻力，透過這次危機重整備受忽視的社會權利，其將向政治聯盟的整合深化走出重要一步。