【土耳其現場】敘利亞難民，從「客人」到「包袱」

這幾周因為敘利亞小男童亞藍（Alan Kurdi）的新聞，國際社會開始正視敘利亞的難民問題。德國總理梅克爾登高一呼，歡迎敘利亞難民的大門一開，贏得了國際讚賞，但其實早在敘利亞內戰開始時，土耳其就不斷接受前來尋求庇護的敘利亞人民。

根據聯合國難民署（UN Refugee Agency）2014年的資料顯示，至2014年為止，共約有三百萬人逃出敘利亞，其中高達一百萬湧入土耳其。從那時開始土耳其政府就不斷向聯合國公開喊話，希望能幫忙舒緩土耳其的難民壓力。然而隨情勢惡化，聯合國援助始終跟不上難民移入土耳其的速度。

敘利亞內戰自2011年開始已持續了四年；在內戰初期，土耳其政府及國際社會普遍認為，戰爭會在短時間內結束，總理阿薩德的退位指日可待。所以在一開始，土耳其人敞開雙手擁抱敘利亞難民，認為同是穆斯林，應該在危難時互相幫助。但隨著敘利亞的情勢僵持惡化，到土耳其尋求庇護的難民人數直線上升，在土耳其各大城市，處處可見敘利亞家庭在路邊乞討。曾幾何時，敘利亞人從「土耳其的客人」變成了「土耳其的包袱」。

根據土耳其分別在1951年與1967年簽訂的「難民地位公約」及「難民地位議定書」，土耳其只能給予從歐洲國家來的人民「難民資格」」^註1，因此敘利亞人民只能獲得「尋求庇護者」的身份，並由聯合國難民署協助送至第三國。雖然敘利亞人民不具法定難民資格，但根據土耳其於1994年通過的「難民與尋求庇護者條例」，凡擁有「尋求庇護者」資格的外國人，亦同時享有「暫時保護」（Geçici Koruma）權利，保障其在土耳其的居留權，直至被第三國所接受。簡而言之，土耳其不會強制將敘利亞人遣送回國。

2014年伊斯蘭國崛起，敘利亞情勢變得更加不穩定，滯留在土耳其的敘利亞人不斷增加。過去土耳其自認只是敘利亞難民前往歐洲的中繼站，並無完善難民法規，但隨著時間過去，土耳其政府開始正視境內敘利亞人的人權。2013年「外國人與國際保護法」通過（隔年四月生效），給予敘利亞人民教育權、工作權、健康照料與社會福利等「難民資格」下才享有的權益。

雖然有法律規範，但面對如此龐大的難民人數，土耳其政府仍顯得束手無策。截至2015年為止，土耳其政府在敘利亞難民身上花費達45億美元，在境內設有27座難民營，共收留約二十五萬九千人。但除此之外，仍有一百七十萬敘利亞難民，在土耳其各大省分艱困求生。^註2

回不去的難民，可能成為土耳其的新國民嗎？如何讓兩百萬的敘利亞人，和諧融入當地社會，已成為土耳其重要的內政問題。

敘利亞難民帶給土耳其的第一個考驗就是「財政」。根據「外國人與國際保護法」的規定，土耳其需提供醫療照顧。如此龐大難民人數的醫療開銷，成為土國肩上沉重的負擔。其次，大量難民移入雖提供充沛的勞動力，但也衝擊土耳其就業市場；低階勞動的工資下降，導致本地人口失業率提高。

文化方面，雖然敘利亞人與土耳其人有相同的宗教信仰，但阿拉伯與土耳其文化畢竟不同，彼此語言也有差異，不免仍造成土、敘兩國人民的衝突摩擦。為了減少誤會，「教育」成為土耳其的敘利亞難民政策中最棘手一項。

土耳其針對給敘利亞難民提供的教育措施，包括免費的土耳其文學習課程、免試入學、高等教育獎學金等等。住在難民營裡的敘國孩童，可以直接在營區附設的學校上課；而難民營外的孩子，則可向各省教育局或暫時教育中心申請入學。

教育政策的實施對象不只是敘利亞難民，也包括土耳其國人。土耳其負責難民事務的「災害與緊急情況管理局」（Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı）曾製作過敘利亞難民紀錄片，希望土耳其人能瞭解難民的成因與難處。其目的，是希望降低社會對於難民的反感。

這種種設計雖然立意良好，但執行上依然效果不彰。大部分的敘利亞人選擇離開難民營，前往大城市，藉由乞討或是從事非法工作賺取去歐洲的旅費。對他們來說，不論戰爭結束與否，土耳其都只是個跳板。

除了土耳其之外，敘利亞鄰近國家中設有難民營的，只有約旦與伊拉克。與這兩國相比，土耳其所興建的難民營，不論設備或是環境都相當良好。聯合國現任秘書長潘基文、前任秘書長安南、德國聯邦總統高克與美國前國務卿希拉蕊，都曾先後訪問土耳其的敘利亞難民營，並對土耳其如此大方照顧敘利亞難民表示肯定。但不論是聯合國還是歐盟，在減輕土耳其的難民壓力上，都顯得消極被動。土耳其為敘利亞難民所花費的四十五億美元當中，聯合國給的金援補助不到一半。

今年年初，從聯合國決定提供五千個「難民資格」名額，讓土耳其境部分敘利亞人得以移民到第三國，但附帶條件是，聯合國只接受擁有高學歷的申請者。就在敘利亞小男孩事件發生前不久，德國才要求土耳其興建一座更大的難民營，讓歐洲國家可以從其中，挑選符合資格的敘利亞人，協助移民。對歐盟而言，土耳其的地理位置，正好可作為減緩難民潮的「緩衝區」。

敘利亞小男孩事件，讓難民的野火徹底燒進歐洲。龐大的輿論壓力，迫使歐洲更積極地面對難民問題，土耳其的負擔也可望減輕。然而不論歐盟的態度為何，難民已成土耳其的內政問題，其站在與難民接觸的第一線上。如何將這批「客人」從負擔轉換成優勢，則考驗著政府的能力。

▎備註

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