透視：法院的逆襲，英國誰有權啟動脫歐條款？

文／喬蘭雅

六月份英國脫歐公投結果出爐，脫歐派出乎意料之外地以3.78％的些微票差，險勝留歐。

消息一出，英鎊崩跌，首相卡麥隆（David Cameron）灰頭土臉地宣布辭職、脫歐大將強森尷尬神隱（Boris Johnson）、保守黨脫歐戰友背後捅刀爭奪首相大位、取得脫歐勝利的獨立黨前黨魁法拉吉（Nigel Farage），宣稱使命達成後便開心地辭去黨魁「功成身退」......公投結束不到一周，保守黨一盤散沙，群龍無首；與此同時，工黨議員發難，指責黨魁柯賓（Jeremy Corbyn）留歐宣傳不力，十幾位影子內閣在24小時內，不留情面地辭職逼宮——英國政壇陷入前所未有的內鬥動盪。

就在外界以為甫於七月上任的梅伊新政府，其於近期提出的「明年三月啟動脫歐條款」的脫歐時程，可望暫時止息後公投時代，英國政壇的兵荒馬亂，昨日英國高等法院卻殺出程咬金，裁定啟動脫歐，「不能繞過國會」。

究竟發生了什麼令人崩潰的事？

▎ 脫歐還是不脫歐，這個是個問題——就由國會決定吧！

於今年7月11日上任的保守黨新任黨魁的梅伊（Theresa May），將脫歐視為首要任務，上任後第一道命令，即是設立「脫歐大臣」（Secretary of State for Exiting the European Union）一職，負責所有對歐協商談判事宜。渴望「速戰速決」的梅伊，在本月（10）初，提出政府可在公投結果的基礎上，運用「皇家特權」（royal prerogative powers）賦予政府的外交權力，如對外與他國簽訂（或撤銷）條約的權利，不經國會投票，直接向歐盟啟動脫歐條款，終止與歐盟的關係，之後，旋即提出脫歐時程——明年三月，啟動第50條款。

然而，此舉卻觸怒了部分留歐人士，以商人吉娜米勒（Gina Miller）為首的民間團體「人民挑戰」（People's Challenge），質疑政府意圖繞過國會的行為，乃是違憲，遂訴請法院裁定，以司法挑戰政府的決定。

直到昨日，判決出爐，由英國首席大法官托湯瑪斯爵士（The Lord Thomas of Cwmgiedd）領隊的三人團隊，裁定即便政府擁有權限涵蓋外交事務的皇家特權，但依據憲法「國會主權」（principle of parliamentary sovereignty），皇家特權行使的權力與結果，不得顛覆國會頒布的國內法——此一判決，一口氣削弱梅伊政府對脫歐決策的壟斷，也打亂了明天三月啟動脫歐進程。

一時間，一個巴掌，英國似乎又被打回到六月份那時，國家未來混沌不明的窘境。不甘示弱的梅伊政府，在判決出爐後決定，將上訴最高法院（Supreme Court of the UK），最高法院將於12月舉行聽證會。

▎ 人民挑戰：「黑寡婦」米勒

高等法院判決讓商界反脫歐大將米勒瞬間暴紅，大家都在問，區區一位民間人士，加上三個法官，怎麼敢如此大膽企圖「顛覆」脫歐公投結果？

原告吉娜米勒，出生於南美洲的圭亞那共和國（Guyana），成長於英國倫敦，現為基金經理人，亦是英國投資機構SCM Private的聯合創辦人，其職涯背景看似與他人無異，卻是知名的權威挑戰者，幾年前與丈夫成立「真相與公平運動」（True and Fair Campaign），力倡基金管理產業交易與行政透明化，以及慈善公益的改革，由於她對既得利益者敢怒敢言，在業界被同行人戲稱為「黑寡婦」。

米勒表示，在脫歐公投結束後，她每晚都難以入眠，一直思考著「脫歐」對下一代、對這個國家的每一個人而言，究竟意味著什麼；再也無法漠視政治人物在公投後像無頭蒼蠅般，對自己先前大力宣傳的脫歐毫無準備跟計畫，甚至企圖繞過國會壟斷談判，米勒決定依照自己的方式挑戰政府，找到「人民挑戰」以及一位倫敦髮型師多斯桑托斯（Deir Dos Santos）作為夥伴，透過群眾募資，聘請律師打一場人民對決政府不公不義的戰爭。

在裁決出爐後，接受媒體訪問的米勒表示，判決結果與人們投了什麼票無關，每個人都為了心目中最好的未來跟最好的國家，投了票、作出了選擇，但是...

▎ 政治歸政治，法律歸法律？政府與國會的權限劃分

高等法院的判決，引來脫歐派的撻伐，指控該判決是「法院在向英國民主開戰」。除了梅伊政府已決定上訴最高法院，其內閣商務大臣賈維德（Sajid Javid）亦質疑法院的介入，是否有其必要，他認為，當初政府是在多數議員同意之下，決定舉辦公投的，這意味著不論結果為何，政治人物都已被授與足夠權力，有義務跟責任履行人民的意願。

於第一時間跳出來怒斥高等法院的裁定是對「投票人的背叛」的獨立黨前黨魁法拉吉，高分貝警告該裁決將會觸怒人民；疑歐派的英國媒體《每日郵報》（Daily Mail），甚至直接在報紙鞭審三位法官，直指他們是「人民公敵」。

脫歐人士的憤怒並非預料之外，但判決對脫歐進程產生的戲劇性發展，究竟是政治操作，還是「政治歸政治，法律歸法律」？

事實上，判決書在一開頭便聲明：

亦有媒體分析，高等法院的裁決並非企圖顛覆公投結果，只是重申「國會主權」原則，更清楚地解釋跟界定內閣與國會，各自的權限劃分。

國會作為英國政治的主權核心，內閣政府即使擁有權限涵蓋外交事務的「皇家特權」，其行使的權力與結果，仍不得顛覆國會頒布的國內法，因此，判決書於第九條便說明：《1972年歐洲共同體法案》（European Communities Act in 1972）為英國國會在1972年所制定頒布，如今若要撤銷，必須由國會來啟動，再由政府執行。此外，《里斯本條約》第50條脫歐條款，作為英國加入歐盟後（1972年為歐洲共同體）時，所賦予英國人民的權利，不得未經國會表決，逕自被內閣政府更改或撤銷。

▎ 脫歐八點檔：脫的成，還是脫不成？

儘管公投結果在英國國內造成混亂，留歐派幾度上街抗議，甚至企圖發起二次公投，也儘管公投在英國僅只有諮詢性意義，不具法律強制力，但近幾個月來，在梅伊不留轉圜餘地的強勢操作下，脫歐儼然已成社會「共識」，待解決的問題，似乎只剩「何時啟動脫歐？」、「要『軟脫歐』，還是『硬脫歐』？」。

法院的裁決背書，賦予國會議員相當程度的談判權力與辯論空間，可針對梅伊政府提出的脫歐方案，進行修正，甚至是否決。譬如，傾向避免跟歐盟一刀兩斷斬斷情緣的「軟脫派」（soft Brexit），會企圖在梅伊政權與歐盟談判時，確保在續留單一市場等條件上，掌握更多參與談判、國會辯論，或是監督的機會，以防國會被邊緣化。

國會享有表決與辯論的權利，也意味著梅伊將面臨整合保守黨內意見的壓力，以及反對黨議價的風險。若未能在國會取得足夠的支持，恐怕在企圖闖關啟動脫歐前，梅依就必需要先啟動國會選舉，將原本2020年的大選，提前舉行。屆時，是否會選出反脫歐的國會議員，也是個風險。

然而目前可放心的是，英國脫歐八點檔，或許不至於發展成完全不可收拾的鬧劇，至少在高等法院裁決出爐後，成功壓制黨內叛變議員、再次穩座黨魁之位的柯賓，已暗示工黨還是會尊重人民的選擇，但期許脫歐談判透明以及國會在此的角色。而梅伊也發出聲明「不會提前舉行大選」，甚至速速致電歐洲執行委員會（European Commission）主席容克（Jean-Claude Juncker），告知英國絕對會如期啟動脫歐！

除了下議院可能因意見分歧導致脫歐延宕，多為支持留歐的上議院（House of Lords），也是梅伊不可輕視的一股政治壓力。就在上個月，數名跨黨派議員組成的委員會已明確地向梅伊傳達，國會有對政府啟動脫歐條款，行使同意與否的權利。而上議院憲法委員會（Constitution Committee）也不斷強調，脫歐談判過程，國會應充分被知會所有進展，且保有「同意跟批准」（agree and adopt）最終方案的權力。

根據媒體《Politico》的分析，暫且不論12月份最高法院的會如何裁定，這波以憲法挑戰政府的反脫歐人民行動，已對梅伊先前一手操控的脫歐程序造成影響。假設最高法院維持原判，梅伊政府依法向國會提出啟動脫歐條款，屆時下議院勢必會花上數月的時間辯論、表決，梅伊政府想要按照自己劃定的時間表，在明年三月向歐盟提出脫歐，幾乎不可能如期發生。

「回歸國會」的判決，除了為脫歐進程再添變數、為英國時政再蒙陰影，也同時挑起英國政治百年來的古老爭論，——最終的政治權力，究竟座落於受皇室授權的內閣政府，還是享有「國會主權至上原則」的國會？而當這股權力的拉扯，碰上公投展現的民意，一個國家的民主又該怎麼走？