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救經濟的仙丹?日本「地方創生」十年檢討: 好壞評價不一的活化戰略

2024/10/25 陳威臣

日本於2014年開始推動「地方創生」,讓資源和發展避免過度集中於東京,活化日本各...
日本於2014年開始推動「地方創生」,讓資源和發展避免過度集中於東京,活化日本各地方的產業與人口。經過10年,地方創生的成敗卻也是評價不一、好壞都有。圖為日本宮城縣石卷市的田代島,也是人口老化和外移問題嚴重的區域,現在以「貓島」而成為觀光名勝,圖為田代島上的著名神社——貓神社,祭祀守護漁師的美與利大明神。 圖/美聯社

「地方創生」一詞在台灣幾乎被捧為仙丹,彷彿只要注入「地方創生」,就可帶來人潮與錢潮,讓地方官民享受極大的利益。然而地方創生的發祥地日本,卻陸續遇到難題與瓶頸,也讓日本人開始檢討地方創生的成敗。

經歷了長期的經濟不振以及少子化影響,加上天災不斷,不斷讓日本人口逐漸減少,還加速讓人口過度集中都市,尤其是以東京都為中心的首都圈,已經吸引了日本總人口的1/3,約4,000萬人居住在此,進而造成地方的過疏化,不少地方自治體幾乎瀕臨滅村的命運。(延伸閱讀:〈鬼村裡的新生兒:日本滅村危機與「限界集落」問題〉

為了扭轉城鄉不均、減緩城市化的速度,改善地方財政並減緩少子化帶來的衝擊,期望藉由相關的政策刺激日本經濟成長,安倍晉三重新當上內閣總理大臣後,便著手進行相關政策的研擬和推動,在2014年9月第二次安倍改造內閣成立後,正式推出「地方創生」的總體政策。

作為安倍經濟學的要項之一,地方創生被列入國家戰略的一環,並且明定2020年之前,必須達成包括地方年輕族群僱用比例提升,減少地方人口流入東京圈,女性就業率,提升結婚、育兒與婚後女性再就業比例,地方公共交通普及化等(不過上述項目之中,有部分目標因故延後)。

圖為日本群馬縣南牧村,人口老化問題嚴重,2014年時被列為最可能滅村的區域之一。...
圖為日本群馬縣南牧村,人口老化問題嚴重,2014年時被列為最可能滅村的區域之一。 圖/美聯社

圖為日本群馬縣南牧村,人口老化問題嚴重,2014年時被列為最可能滅村的區域之一。...
圖為日本群馬縣南牧村,人口老化問題嚴重,2014年時被列為最可能滅村的區域之一。 圖/美聯社

▌地方創生應援稅制:為困窘的地方政府帶來資金

為了縮減城鄉差距,日本政府預計將部分中央所屬的機構及部會,部分轉移至其他都市,並在地方推動設立戰略特區,以及活用閒置空間等,希望藉由中央政府的部分機構移轉,帶動日本各大企業總部跟進,藉以促進地方的經濟繁榮,並讓人才能夠根留地方。

為了達成這些目標,並鼓勵地方自治體推動相關計劃,日本政府制定了「地方創生應援稅制」。這個號稱是企業版「故鄉納稅」,只要企業向特定計畫事業捐款,該年度便可獲得最高六成的減稅,期望企業能夠投資地方並增加地方稅收。

此外每年中央政府也會編列相當規模的預算,交付給地方自治體作為地方創生計畫之用,只要獲得內閣府的審查通過,預算便會撥付到地方。而這個「地方交付金」是整個地方創生最重要的部分,對於財政困窘的地方政府來說,等於是獲得相當的活水,也因此地方創生的戰略構想提出之後,獲得廣大的迴響。

2014年9月3日安倍第二次改造內閣成立,首任的地方創生大臣(國務大臣)就是現任首相石破茂。經歷了10年之後,地方創生的成效在這次的眾議院總選舉當中,陰錯陽差成了檢視石破茂與自民黨的指標。

十年來關於地方創生的成功案例不勝枚舉,也的確幫不少地方自治體找到一條新的道路,大體上來說的確是成功的政策。然而深入來檢討,就可發現仍有不少失敗的狀況,單就政府機構搬遷至地方來說,至今僅有文化廳由東京成功轉移到京都市,其他的機構都遭遇到阻力而成了紙上談兵,期望由政府帶頭、企業跟進的美夢也就持續難產。

2014年9月3日安倍第二次改造內閣成立,首任的地方創生大臣(國務大臣)就是現任...
2014年9月3日安倍第二次改造內閣成立,首任的地方創生大臣(國務大臣)就是現任首相石破茂。經歷了10年之後,地方創生的成效在這次的眾議院總選舉當中,陰錯陽差成了檢視石破茂與自民黨的指標。圖為2018年時的安倍與石破。 圖/美聯社

▌欠缺規劃的經費使用亂象

在地方交付金方面,由於中央政府編列預算支付,地方政府自然歡迎;但卻也曾發生2016年的地方交付金低於先前,導致地方首長不滿抗議的事件。只不過錢是發到地方了,但這十年來卻經常傳出執行狀況不佳,或是經費用在一些很奇妙的地方,每年1,000億日圓的預算,有不少就像是丟到海裡面消失了。

像是之前新冠肺炎時,針對肺炎對策的地方交付金,廣島縣的三次市得到1,600萬日圓的補助,結果卻拿去買了10輛新的公務車,說是要取代原本老舊的車輛;北海道黑松內町則是拿了100萬補助款去做河川疏濬;青森縣五戶町更是花了8,000萬的補助款,去更換自家巨蛋運動館的人工草皮。

而石川縣能登町則是花了2,700萬日圓,蓋了一隻巨大的烏賊,其中有2,500萬是交付金。一開始能登町被各界痛罵亂花錢,結果卻因此吸引不少觀光客,想要看看這隻莫名其妙的大烏賊;雖然陰錯陽差的獲得了每年6億日圓的經濟效果,但這些與原本申請的名目不符,顯見地方根本沒有好好事前計劃。

再者,地方創生最重要的核心戰略,就是為了要避免「東京一極」(指人口、經濟活動等資源過度集中在東京),希望能讓東京圈流入人口減少、流出人口增加。但除了疫情期間流出大於流入之外,每年仍有大量人口朝東京圈集中,2023年的流入差甚至於比2014年更嚴重。安倍前首相就曾在2020年的預算委員會當中,表明接下來的二十年,可能都很難達到這樣的目標。

地方創生最重要的核心戰略,就是為了要避免「東京一極」——不讓人口、經濟活動等資源...
地方創生最重要的核心戰略,就是為了要避免「東京一極」——不讓人口、經濟活動等資源過度集中在東京。 圖/美聯社

▌地方政府各行其是、缺少青年參與,流於僵化模仿

推動十年的地方創生計畫,當然也是有不少相當成功的案例,最有名的就是岐阜縣高山市,泡沫經濟崩潰之後,位於山區內地的高山市,雖然擁有江戶時代留下的珍貴文化資產,以及周邊壯麗的山川美景,但卻因交通不便而處於觀光落後之地。

自從開始推動地方創生之後,當地官民便共組推動組織,並開始著手進行各項計畫。像是徒步街區的改善,全面實施無障礙空間,讓更多銀髮族方便觀光。此外,計畫推動之初就將目標鎖定外國觀光客,因此包括看板、導覽解說資料、交通資訊等,全部增加各種語言,還增建公共廁所以及提供無線網路等,這些措施果然吸引大量外國旅客,也讓高山市的觀光客暴增9.4倍之多,然而這些成功案例畢竟是少數,有更多的是以失敗收場。

會陷入這些窘境,主要還是在於體制問題。像是道府縣的權限不足,無法做整體規劃,經常變成地方(市町村)自行規劃後,直接送到中央申請,預算撥下來道府縣廳也無權置喙,成了地方各做各的。

但作為地方創生主體的當地住民,也無主導權,加上預算編列是各市町村議會的權限,然而目前地方議會高齡化,也無新潮的發想,根據統計市議會超過50歲以上的議員,比例高達77.2%,至於町村議會更是達到88.7%。

可以說在沒有年輕世代參與下,地方創生的計畫往往流為僵化的想法,更甚者不少成功案例吸引很多地方自治體組團參觀,但卻往往只看到了表面,回去了就想要抄襲複製這些成功案例,並沒有針對自己的優劣進行更深入的規劃,當地住民與年輕族群也無意願參與,在如此惡性循環的狀況下,自然是走向失敗的命運。

岐阜縣高山市,泡沫經濟崩潰之後,位於山區內地的高山市,擁有江戶時代留下的珍貴文化...
岐阜縣高山市,泡沫經濟崩潰之後,位於山區內地的高山市,擁有江戶時代留下的珍貴文化資產,以及周邊壯麗的山川美景。 圖/美聯社

▌十年之後的現在:地方創生2.0?

對此,曾任菅直人內閣官房參與的田坂廣志,認為地方創生要成功,得要從體制上進行根本的改造,包括鼓勵更多年輕人加入地方議會、擴大公民參與、並讓道府縣知事能參加國政會議等,甚至要趁早開始培育地方創生的人才與企業家,才能有更多的發想與各種資源的投入,讓地方創生得以事半功倍。

而對日本政府來說,地方創生的戰略構想當然是正確的方向,但要如何能讓這項計畫提升,對於曾為首任地方創生大臣的石破茂來說,則有更深層的意義。也因此在2024年10月11日,石破茂內閣正式公佈了「地方創生2.0」方案,除了將修正這十年來的政策之外,也將原本每年編列的地方交付金倍增,達到2,000億日圓的新高。

各政黨對於新地方創生,則有更多的意見提出,也因此在這次的眾議院選舉之中,除了自民黨的「金權問題」之外,地方創生成為各黨熱烈討論的政策之一。像是立憲民主黨提出應恢復「一次地方交付金(一括交付金,提供給道府縣自主裁量的補助款,無需向中央政府提出計畫申請)」、日本維新則認為應及早實施道州制並強化地方權力(將部份的都道府縣合併,改立為「州」)、國民民主黨將推動「移住促進稅制」讓更多民眾願意往鄉村或其他地方居住。

當然對石破茂而言,即便希望推出更好的地方創生政策,但在目前自民黨以及自公聯盟在眾議院選舉之中,選情遭遇到前所未有的逆風,2024年10月27日將登場的眾議院選舉,自公聯盟席次能否過半都在未竟之天,這個「地方創生2.0」就只能期待投票日當天,民眾是否願意買單了。

圖為石破茂在今年2024年10月眾議院選舉所主打的「日本創生」口號。 圖/美聯社
圖為石破茂在今年2024年10月眾議院選舉所主打的「日本創生」口號。 圖/美聯社


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陳威臣

媒體工作者,資深政治幕僚,喜歡透過鏡頭看世界,現居日本東京,喜好研究鐵道、航空、軍武,順便觀察日本政經及文化史地。著有《我在日本的24hr:街頭巷尾的常民生活日誌》。

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