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在「大罷免時代」到來前(下):英國如何不讓罷免變成仇恨動員?

2024/06/07 倪世傑

英國國會西敏宮。 圖/美聯社 
英國國會西敏宮。 圖/美聯社 

▌接續上篇:〈在「大罷免時代」到來前(上):歐美議會如何發展出罷免權?〉

反對罷免運動的人以罷免權會導致政治不穩定為由,抵制憲法修正案中納入罷免條款,他們指責頻繁的罷免選舉會導致政黨之間的「永久戰爭」,因而同時創造出「永久競選」的狀態。這引導出了另一個實踐上的問題:罷免是否需要設定必要的條件?

▌罷免的條件

作為美國進步主義的遺產,罷免權的最初設計是為了允許民眾基於幾乎任何理由罷免民選公職人員,只要遵循州憲法的程序機制,這是使民選公職服從其競選承諾的終極武器,20世紀初的進步黨籍參議員拉福萊特(Robert La Follette)發佈的競選文獻明確表示,那些以號召施行某項政策進行競選(如提高關稅),但在當選後卻以不同方式執政的候選人應該被罷免。

民選公職人員的獨立判斷空間是否因此損傷、以及考量政治博弈中協商與妥協往往是必要政治手段,以罷免權要求當選人以特性方式、行使特定政策的主張頗有爭論,但這在一定的程度上,由於懼怕選民的反撲,至少能夠限制政治候選人濫開競選支票。

但進步主義者也表示,他們確實知道自由裁量權對政治人物的重要性,他們只是要在必要的時刻,得以透過罷免這項工具收回對民選公職的任命。而這也凸顯了民選公職與選民互動的重要性,他必須經常性地向選民、而非遊說團體、企業、主要的政治金主以及有影響力的公民社會團體,甚至「境外勢力」說明他的政策抉擇,尤其是具有爭議性的抉擇以及程度不等地違反選舉承諾方面。

這是一個雙向的、辯證的過程,而擁有罷免權並不會取消這個過程,相反,是因為存在只需要程序完備、而無需增加「違法」、「做出道德、倫理規範所不能容許之事」等條件限制下的罷免權,使得民選公職人員有所忌憚。

20世紀初的進步黨籍參議員拉福萊特(Robert La Follette)發佈的...
20世紀初的進步黨籍參議員拉福萊特(Robert La Follette)發佈的競選文獻明確表示,那些以號召施行某項政策進行競選(如提高關稅),但在當選後卻以不同方式執政的候選人應該被罷免。圖為拉福萊特在伊利諾州向公眾演說。 圖/維基共享 

台灣當前的罷免規範是承繼了美國進步主義傳統,只要滿足連署與提案條件,毋須其他條件,像是嚴重失職行為、從事非法行為或從事令人反感的不道德行為。2021年,在楊文元提出的陳柏惟罷免內容書有一段是這麼寫的:

「2020年4月1日愚人節,陳柏惟於個人粉絲專頁上PO出『今日行程:打手槍打到住院,原因閉氣瞄準造成缺氧。心得:還好很準』等字眼,引起許多民眾反感,認為陳柏惟身為我國最高民意殿堂的立法委員,卻使用此等粗俗字眼,損及立法院之專業形象,引發社會議論。」

2017年,在孫繼正提出的黃國昌罷免內容書中有一段是這樣寫的:

「身為經常指謫要求別人高道德標準的民意代表,自然也要接受別人對他的檢視,例如當年的師生戀,有無利用老師的權勢欺騙學生的單純感情,有無更超越道德的情慾關係,更甚者每每遇到內心暗黑之處,常常避而不答或是閃爍其辭。他要求別人的自潔誠信完全不適用在他身上。」

當中有偶有出現極度不嚴謹的罷免狀況,像是2021年劉辰芳對黃捷的罷免內容書中有一段是這麼寫的:

「(五)違法介入港暴物資募集,對中態度嚴重雙標。1.募集物資部分嚴重違反國安法第21條,影響國家安全甚巨。」

引述罷免黃捷內容書的原因,是其為極少數在內容書中提到「違法」這個字眼的(在以上列舉的陳柏惟與黃國昌的罷免書中,找不到任何與「違法」相關的詞彙與觀念)。但台灣的《國家安全法》只有區區10條(後經修法,現行《國家安全法》為20條),何來的21條?這在當時不僅廣為流傳淪為笑柄,也顯示台灣的罷免案,在某種程度上,實在是不夠嚴謹。

全球最老牌的民主國家英國,在罷免的相關規定上就相當嚴格。圖為2024年2月15日...
全球最老牌的民主國家英國,在罷免的相關規定上就相當嚴格。圖為2024年2月15日,英國威靈波羅市在罷免選區議員伯恩(Peter Bone)後,進行補選投票。 圖/美聯社 

全球最老牌的民主國家英國,在罷免的相關規定上就相當嚴格——自1688年「光榮革命」之後,直到2015年才制定《議員罷免法》(Recall of MPs Act 2015),至此人民才擁有對國會下議院議員的罷免權。該法之所以獲得保守黨與自由民主黨納入2010年的選舉政見,主要原因是2009年在英國爆發了數名下議院議員利用公款中飽私囊的犯罪行為。後來共有381名議員償還溢領的款項,返還的總金額超過100萬英鎊。這是系統性的貪腐,津貼醜聞引發了全國範圍內的憤怒和抗議,要求更嚴格的監督和更強的問責措施。

《議員罷免法》對罷免條件的規定是採取嚴格條件的。該法規定,在以下三個條件下,人民能夠發動對國會議員的罷免行動。

1. 刑事定罪:議員因犯刑事罪被判處不超過12個月的監禁(即有期徒刑),包括緩刑。

2. 停職:議員被下議院停職至少10個開會日(或14個日曆日)。

3. 虛假申報津貼:議員因提供虛假或誤導性資訊以申報津貼被定罪。

因為罷免條件規定嚴格,所以在實際罷免行動的人數規定上就較為寬鬆。只要選區10%的註冊選民簽名表示同意罷免,該議員就喪失了議員資格,但是,被罷免人依舊擁有參與補選的權利。

英國最近一次的國會議完罷免投票是在2023年12月。時為威靈波羅市(Wellingborough)選出的保守黨籍議員伯恩(Peter Bone)被指控毆打助理以及對其暴露身體某器官,即便本人強烈反對指控,但下議院內部調查屬實而施以停職6周的處分,而這顯然要多於10個開會日。在6週的罷免案簽名期間內獲得該選區13.2%合格選民的簽名,高於博恩被罷免所需的10%門檻,伯恩因此被拔掉國會議員的資格。在2024年2月15日的補選中,工黨派出的基臣女士(Genevieve Victoria Kitchen)獲勝。

保守黨籍議員伯恩(Peter Bone,站立者)被指控毆打助理以及對其暴露身體某...
保守黨籍議員伯恩(Peter Bone,站立者)被指控毆打助理以及對其暴露身體某器官,下議院對其施以停職6周的處分。在6週的罷免案簽名期間內獲得該選區13.2%合格選民的簽名,高於博恩被罷免所需的10%門檻,伯恩因此被拔掉國會議員的資格。圖為議員伯恩於下議院出席首相質詢。 圖/路透社 

英國嚴格限縮的罷免權可以看作是美國進步主義版本的另一種選項,由於英國並非如台灣嚴格意義上的三級三審制國家,也因此審理的速度會比較快,像是傅崐萁(國民黨,花蓮縣)的內線交易炒股案從起訴到定讞可以耗費十餘年的狀況幾乎不存在。如果台灣的選罷法也取法英國的精神,那就必須修法,比照地方制度法中「一審判決有罪即取消縣(市)長的職務(停職),改由副縣(市)長代理」的相關規定。

只是在這裡必須進行一些更動,就是在一審宣判有罪,且包含緩刑刑期在內,判刑在若干月以內且褫奪公權者便得以啟動人民提案申請。

像是因捲入跨黨派立委集體貪瀆SOGO案,於2022年7月台北地院一審依《貪污治罪條例》判處7年8個月有期徒刑,褫奪公權3年的原國民黨立委陳超明(現為無黨籍,苗栗縣),若比照英國的《議員罷免法》規定,在2022年8月就可以對陳超明發動罷免程序,苗栗縣第一選區合格選民在2020年為20萬6,005人,只要其10%,即2萬601人簽名同意即通過罷免,並隨即進入補選程序。

同理,涉及浮報立院助理薪資及加班費「欺瞞立院」並流於私用的現任新竹市長高虹安,其詐領助理費案將於7月宣判,如一審有罪被停職,也得以啟動罷免程序,按2022年新竹市合格選民35萬758人的10%計算,僅需3萬5,076人簽名同意,即完成罷免程序並另行補選。

第二種罷免情況則確實比較棘手。對英國來說是如此,對台灣而言更是如此。英國下議院設有「標準委員會」(Commons Select Committee on Standards)負責調查國會議員的行為是否符合《國會行為守則》(Code of Conduct for MPs)。這包括審查議員是否正確申報利益、是否存在利益衝突等。

該委員會有14名成員,當中7名為跨黨派下議員,7名為代表社會觀點的專業人士(lay member)出任,藉以避免官官相護。在台灣,則是由一個陌生的名字:「立法院紀律委員會」負責執行,該委員會成員由立委出任,除非面臨極為嚴重的狀況,我們很難想像在官官相護的邏輯下,這個委員會能做出什麼有意義的決定。

筆者唯一有印象的,是無黨籍立委羅福助因為景文案毆打親民黨籍立委李慶安(台北市),而遭到最重停權6個月的處份。在英國,停職6個月與先前提到的伯恩議員狀況相同,公民就有權利發動罷免提案。但回到之前提出的,你會相信在全由立委擔任「風紀股長」的狀況下,立院紀律委員會會對同僚做出公正的裁決嗎?

英國嚴格限縮的罷免權可以看作是美國進步主義版本的另一種選項。圖為英國國會。 ...
英國嚴格限縮的罷免權可以看作是美國進步主義版本的另一種選項。圖為英國國會。 圖/法新社 

▌總體性的罷免

以上討論的是單一區域立委罷免的可能情況,台灣的不分區立委則無法罷免——但,若以集體罷免而論,歐陸其他國家的形式或可參考。

在歐陸全名單比例代表制系統下,並不存在罷免單一國會議員的問題(德國是兩票制,但同樣不能罷免聯邦眾議院議員)。比例代表制下只能採取集體罷免的形式,而集體罷免即便在歐洲也十分罕見——但仍有例子。目前在瑞士的26個邦中有10個邦(canton)採行集體性的罷免,且各邦的規定都不相同。

在中央/聯邦層面,拉脫維亞憲法中納入人民通過發動罷免投票解散國會(Saeima)的權利,全國有效選民數的10%簽名支持即可成案,成案後由至少佔上次國會選舉中投票人數三分之二的選民在公投中投票贊成解散國會,那麼國會即被罷免,須重新舉辦選舉。

與對個人的罷免相較,集體性的罷免對個別的政治人物來說不那麼嚴厲,因為其通過的門檻確實相當高,可能更不容易受到仇恨性的因素所驅使,而需要獲得國內合格選民絕對多數甚至更多的同意(如拉脫維亞憲法所規定的三分之二。)。雖然它仍可能被一個對於贏得預期選舉抱有信心的反對派濫用,但是門檻閥值的高度可以有效的抵消這方面的作用,尤其在當前實質兩黨制下的台灣。

拉脫維亞憲法中納入人民通過發動罷免投票解散國會(Saeima)的權利,全國有效選...
拉脫維亞憲法中納入人民通過發動罷免投票解散國會(Saeima)的權利,全國有效選民數的10%簽名支持即可成案,成案後由至少佔上次國會選舉中投票人數三分之二的選民在公投中投票贊成解散國會。示意圖,一名拉脫維亞選民在選舉中投票。 圖/路透社 

▌台灣可以怎麼做?

加州大學河濱分校政治學系教授包勒(Shaun Bowler)曾表示,「所有的罷免選舉可能都是『某種正當理由感到的不滿或憤怒和惡意的混合體』」(a mixture of genuine grievance and spite.),且「頻繁的罷免可能導致極端化和對立政黨之間的相互仇恨,引發「越來越惡毒的罷免運動螺旋」。

在台灣,當前相對較低門檻、且只需要類似「我就是看你不順眼」這一類的理由就能夠申請罷免投票,固然較為符合美國進步主義的精神,使民眾手中擁有更多的工具制衡立法者的濫權,但頻繁地、運動化的罷免適足以加深台灣社會的分歧與相互仇恨,尤其在中國處心積慮併吞台灣的當下,任何的縫隙都有機會成為認知作戰的破口。

如能夠取法英國的制度設計精神,以「違法、判刑與否」為標準,嚴格限制對政治人物的罷免條件,同時改革立法院紀律委員會的組成,納入獨立的社會專業人士對立委的不當行為進行審查與懲戒;最後,基於「主權在民」的原則,修改《憲法》增修條文、《公民投票法》與《公職人員選舉罷免法》,納入人民解散立院的公投,相信能夠有效讓立委能夠有所節制,同時一併解決不分區立委「無法」罷免的問題。

冀望台灣能夠取法英國的制度設計精神,以「違法、判刑與否」為標準,嚴格限制對政治人...
冀望台灣能夠取法英國的制度設計精神,以「違法、判刑與否」為標準,嚴格限制對政治人物的罷免條件,同時改革立法院紀律委員會的組成,納入獨立的社會專業人士對立委的不當行為進行審查與懲戒。圖為2023年英國一處票站在投票結束後進行計票。 圖/美聯社 

責任編輯/賴昀


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