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你能怎麼辦?中國老大哥在南海:我劃界、我填海、我修法

2023/11/20 鄧世軒

近期已沉寂一段時間的南中國海(中國稱「南海」)的主權爭端再度成為區域熱點。圖為2...
近期已沉寂一段時間的南中國海(中國稱「南海」)的主權爭端再度成為區域熱點。圖為2014年5月,中國與俄羅斯的聯合海上演習。 圖/美聯社

近期已沉寂一段時間的南中國海(中國稱「南海」)的主權爭端再度成為區域熱點。事緣於中國自然資源部於8月28日發佈的年度標準地圖遭到多個有領海主權爭議的東南亞國家,包括馬來西亞、越南菲律賓的抗議。儘管這一版公佈的地圖基本上與上一公佈的版本沒有多大的變化,中國至少自2016年以來就把爭議領土譬如在南中國海域標識「九段線」來宣誓其主權,但是中國遭到的反彈卻大於往前。

似乎因為2020年全球新冠疫情的爆發、台海局勢惡化及美中對抗的升級,讓南中國海的爭端在這幾年間被其他新聞掩蓋。事實上,中國在這期間並沒有放鬆對南中國海的控制,相反,中國透過設立新的行政轄區、修法授予海警執法權,法理化其管轄適用範圍;並持續以軍事化和擴大佔據島礁的民眾生活圈的方式,鞏固所佔據的島礁。

根據美國智庫戰略暨國際研究中心(CSIS)的報告顯示,南中國海約250個島礁當中,五個聲索方佔據了約70個有爭議的島礁,並設立了約90個據點。目前,越南是佔據最多島礁的聲索方,共佔有50個據點。其次是中國,分別是西沙群島的20個據點及南沙群島的7個據點。其餘的據點由菲律賓、馬來西亞和台灣所佔據。

中國一直宣稱其擁有南中國海「九段線」以內所有島礁的主權,對此,2013年菲律賓依據《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)向國際海洋法法庭提起「南海仲裁案」,反對中國的海洋權益主張。設在海牙的常設仲裁庭(PCA)於2016年7月公佈仲裁結果,指中國宣稱擁有南海九段線的「歷史權利」沒有法律依據。判決結果出爐後,中國認為裁決的結果無視中國在南海的合法權益與合理關切,採取「不接受、不參與、不承認和不執行」的立場,持續推動其海洋議程。

2021年5月在中國駐菲律賓外交使館外,一名戴著中國國家主席習近平的面具坐蚊帳外...
2021年5月在中國駐菲律賓外交使館外,一名戴著中國國家主席習近平的面具坐蚊帳外,另一名戴著菲律賓時任總統杜特蒂面具的抗議者睡在蚊帳裡,諷刺杜特蒂在南海議題上的無所作為。 圖/美聯社

近三年來,中國做了什麼來鞏固其海洋權益?大致可歸納成四項:

一、強化佔據島礁的軍事設施與拒止能力。儘管2015年9月習近平到美國華盛頓訪問時曾親口表示中國無意將南沙群島軍事化,但是往後不管透過衛星或是美軍的空中勘察,都能發現中國填海造島和軍事化島礁的動作。2022年3月20日,美軍印太司令John C. Aquilino 更宣佈中國已經對南沙的三大人工島——美濟礁(Mischief Reef)、渚碧礁(Subi Reef)與永暑礁(Fiery Cross Reef)完成軍事化部署。

中國在這些島礁的軍事基地部署了反艦與防空飛彈、雷射與干擾設備和戰機等武器,甚至可以出動戰機與轟炸機,將其進攻能力擴大到中國大陸海岸之外。進入南中國海爭端海域的外國船隻和飛行器容易成為中國武器的射程範圍內,除了透過軍事能力讓中國的佔據成為既定事實以外,也是要強化中國在南中國海的「反介入/區域拒止能力」,掌握區域控制權。

根據最新的觀察,中國的軍事化建設目前也已擴展到西沙群島,今年8月中國所佔的中建島被發現正在建設可以起降渦輪螺旋槳飛機和無人機的便捷機場跑道。

2018年4月,中國新華社發布照片顯示中國遼寧艦、護衛艦和潛水艇在南海進行演習。...
2018年4月,中國新華社發布照片顯示中國遼寧艦、護衛艦和潛水艇在南海進行演習。 圖/美聯社

二、推進島嶼地位法制化、擴大島礁民用功能。中國在西沙與南沙群島的據點一直被指是不能維持人類居住或其本身經濟生活的「島礁」,2016年的「南海仲裁案」更以此為由裁決美濟礁、仁愛礁和渚碧礁皆為低潮高地,不能產生領海、專屬經濟區或大陸架。

為了回應爭議,中國政府除了用填海造島的方式增加島礁面積,也在推動「島嶼」地位的法制化。中國國務院在2012年批准成立海南省三沙市之後,2020年4月18日進一步設立兩個市轄區:西沙區與南沙區。西沙區人民政府駐永興島(Woody Island),代管中沙群島的島礁及其海域;南沙區人民政府駐在永暑礁,管理南沙群島的島礁及其海域。

此外,從2016年開始,中國也聚焦於三沙市的非軍事開發,除了有為軍眷和漁民兒女設立的永興學校,也設有醫院、生態農場等民用設施。在中國政府的鼓勵之下,三沙市的常駐人口迅速增長。據統計,2012年中國在永興島設置三沙市時,不包括軍事人員僅有1000名居民;但是2020年該島的居民人數已經增至2300人

今年以來,南沙的三大人工島在2月皆開設了軍營超商;在4月的時候,西沙的永興島更有一家可以容納120人、名為「寬窄巷子」的火鍋店開幕。當前,中國正大力發展三沙市的觀光業,使之成為國內遊客的熱門旅遊景點,透過擴大民用功能和提升人類居住環境的方式鞏固「島嶼」地位。

今年9月22日,中國在南海爭議區域攔截一艘接近黃岩島(目前由中國控制)的菲律賓船...
今年9月22日,中國在南海爭議區域攔截一艘接近黃岩島(目前由中國控制)的菲律賓船隻,中國海警人員隨後出現拍照。 圖/美聯社

圖為永興島在2012年(左)和2021年的對比圖。 圖/ASIA MARITIM...
圖為永興島在2012年(左)和2021年的對比圖。 圖/ASIA MARITIME TRANSPARENCY INITIATIVE、維基共享

三、法理化海警對「九段線」海域的執法權。中國在2021年3月及9月實施《海警法》與新修訂《海上安全法》,為其行使管轄權提供更多的執法依據。前者授權中國海警機構有權力對在中國管轄海域內未經中國當局批准的裝置,進行制止或強制拆除。同時,當中國海警遭遇「外國組織和個人的不法侵害或者面臨不法侵害的緊迫危險時」,有權使用武器來回應;後者則要求五類外籍船艦進入中國「領海」時,需向中國海事管理機構通報資料。今年6月15日通過的「海警一號令」更授權中國海警逮捕外國人的權力。

中國的《海警法》與《海上安全法》的修訂在國際間引發爭議,主要因為法律適用範圍被制定得過於寬泛。法律條文分別以「中華人民共和國管轄海域及其上空」和「管轄海域」來形容其適用範圍,提供中國海警在爭議海域中執法一個模糊的詮釋空間。法律通過後中國海警在爭端海域內的巡航更加頻密,包括強制要求所有在爭議海域的漁船都要遵守中國農業農村部的年度禁魚令、禁止未經允許的船隻靠近中國的據點等。

2021年《紐約時報》就報導了菲律賓漁民遭遇中國海警以禁魚令為由驅趕出傳統漁場美濟礁的困擾;而在今年5月,紐約時報記者在美濟礁附近觀察時,亦遭到中國當局驅離。今年4月與6月,中國海警與馬來西亞海軍在南康暗沙(大馬稱「巴丁宜阿里浅滩」)與瓊台礁(大馬稱「文丁破礁」)附近也發生了零星的衝突。

中國的《海警法》與《海上安全法》的修訂在國際間引發爭議,法律通過後中國海警在爭端...
中國的《海警法》與《海上安全法》的修訂在國際間引發爭議,法律通過後中國海警在爭端海域內的巡航更加頻密,包括強制要求所有在爭議海域的漁船都要遵守中國農業農村部的年度禁魚令等。 圖/美聯社

四、利用「海上民兵隊」佔據爭議海域。2019年,中國有組織的「海上民兵隊」開始引起國際關注。和越南一樣,中國「海上民兵隊」的背後也是有國家力量在扶持,這些民兵船以繩索綑綁在一起形成防禦隊形、懸掛中國國旗,在爭議海域連續停駐數天甚至數月。他們主要發揮兩個功能:一是協助中國海警的執法行動,成為「軍警民聯防協調與海上綜合執法機制」重要的一環;二是透過民兵船隻對爭議海域進行實質性佔領,或威懾附近外國船隻。

美國智庫戰略暨國際研究中心2021年公佈的一份名為「揭密中國海上民兵」(Pulling Back the Curtain on China's Maritime Militia)的報告透露,南沙群島大約有300艘中國民兵船在活動。報告指,民兵船主要部署在菲律賓控制的中業島附近,還有一些則聚集在牛軛礁(Whitsun Reef)一帶。中國政府否認海上民兵船的存在,聲稱這些船隻只是因為一些海況原因而聚集在一起。但衛星圖像卻顯示海上風暴爆發時,中國的船隊卻會離開爭議海域,轉到南沙的中國軍事基地避風。

戰略暨國際研究中心的「亞洲海事透明度倡議」(AMTI)負責人Greg Poling指出,這是中國試圖「把東南亞人擠出去」的方式,透過部署大量民兵船長時間對東南亞國家施加脅迫和壓力。這些船隻無視其他國家的執法船隊,近來還會採取極端的衝撞方式來「捍衛」中國主權。

今年4月,許多疑似是中國民兵船隻並排、停泊在菲律賓聲稱擁有主權的牛軛礁附近。...
今年4月,許多疑似是中國民兵船隻並排、停泊在菲律賓聲稱擁有主權的牛軛礁附近。 圖/美聯社


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國立政治大學東亞研究所博士生,馬來西亞華人。本業是中國研究,平時也關注馬來西亞的政治動態。

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