聽不懂就會死：當災難發生時，如何保障民眾避難的「災害語言權」

編按：2025年9月23日，在強颱樺加沙的影響，造成花蓮馬太鞍溪堰塞湖溢流，重創位於下游的光復鄉（馬太鞍）。在相關新聞討論中，也有省思關於「居民是否無法準確理解警報」、「災害警報是否忽略了居民不同的語言和族群背景」。本文藉此事件，邀請學者萬宗綸針對「災害語言歧視」與「災害語言權」觀念，解析如何建置更好的防災避難系統，讓多族群社會都能培養強韌的災害應對體系。

2018 年 11 月的加州布特郡的坎普大火（Camp Fire）是目前加州史上最致命的野火，奪走 85 條人命，摧毀超過 18,800 棟建築。在事後檢討時，發現布特郡政府在緊急通知與撤離規劃上出現重大缺陷，許多居民沒有及時收到警報，或收到的訊息資訊不足。災後，州審計長的報告指出，布特郡在計畫更新、人口需求調查、資源協調與多語言傳播等方面存在系統性漏洞。

許多倖存者事後回憶，他們完全沒有接收到官方通知，而是靠鄰居口耳相傳，或是眼見火光逼近才逃生。這些延誤造成了撤離混亂與交通堵塞，也被審計長認定是布特郡應變失靈、居民陷入險境的重要原因之一。

在野火爆發的當下，由於布特郡政府並未事先測試其「無線緊急通報系統」（類似台灣的「細胞簡訊」），當他們嘗試發送緊急訊息時，訊息竟因軟體故障未能成功送達。結果，多數居民只能依靠需要「事先登錄」的電話與電子郵件來得到撤離通知，但覆蓋率極低，特別是幾乎無法觸及年輕人與移民社群。

同時，因為布特郡政府沒有事先準備多語言的警報模板，訊息僅以英文發布，使英語能力有限的社群（例如苗族與西班牙語居民）難以及時理解指令。

多語言緊急通報系統

在連續發生大規模野火後，2019年加州政府頒布了「加州全州警報與通報指引」（Statewide Alert & Warning Guidelines），以應對不同地方政府在警報系統上存在的重大落差，並每年針對指引進行檢討與更新。這份指引提供了角色分工、訊息發布時機與方式、技術與平台使用的建議，還納入翻譯、文化敏感性、手語、視障可及性等等。

指引中指出，為了最大化警報的有效性，警報使用的語言與口吻，必須要符合以下特徵：

明確：警報必須讓民眾知道，哪些人會遇到危險、這些人應該採取甚麼措施，因為不可避免地會有非目標群體收到警報，他們必須要能夠從警報訊息中得知，他們不需要做出任何反應。

一致：民眾要能夠從媒體以及其他諸多訊息管道，接收到內容一致的警報訊息。

堅定：即便災害狀況尚不明朗，警報訊息的內容不得有任何模糊或不確定的口吻。

清楚：必須使用小學四年級都能懂的白話文，不要使用任何專有名詞。

正確：一但民眾開始覺得警報訊息不正確或不完整，他們就會開始習慣性地忽略警報訊息。

指引中也指出，即便警報系統通常會限制字數，但簡短不一定是好的策略，因為警報訊息必須包含五個關鍵資訊：

來源：哪一個政府機關發布此警報，必須是一般民眾認識的政府機關層級。

災害：威脅是什麼、影響是什麼。

位置：影響範圍在哪裡，使用街道名、地標、社區名等等。

行動：民眾需要做什麼、什麼時候要做、怎麼做、做了可以怎麼樣降低風險。

時間：如果已經有資訊，告訴民眾要持續多久。

其中關於「通知的翻譯」部分，指引囊括了以下極具參考性的可上手建議：

首先，在緊急通報中，規劃多語言的「訊息模板」至關重要。地方政府應建立「訊息資料庫」，收錄已翻譯好的緊急訊息模板，涵蓋管轄區中最常使用的語言，並確保這些模板能即時啟用。如此一來，不僅能在災害中節省翻譯時間，更能避免因延誤而影響關鍵訊息的發布與傳達。

此外，不同社群對政府訊息的反應可能有所差異，有些甚至抱持懷疑或負面態度。因此，事先尋找並培訓可信任的社群成員協助傳達訊息，有助於提高資訊接受度，並讓居民理解當地警報與通報的運作機制。

在翻譯技術與做法方面，應避免依賴免費翻譯工具，因其常有誤譯風險。建議與專業語言翻譯合作，並聘請在地的手語翻譯人員，確保多語文字與嵌入式手語視訊的品質。

訊息傳遞方式必須多元化。除了電子郵件、簡訊、電話與社群媒體外，系統之間也應能互相串聯，讓同一則訊息可同時透過多種管道發布，並需定期測試，確保居民確實能接收。造冊管理也十分重要，因為許多人不再使用市話，系統必須讓居民自行登錄聯絡資訊，並允許輸入多組聯絡方式與偏好語言。面對面通知則是必要的補充，特別適用於偏遠地區、行動不便的居民或在系統中斷時。警員或經訓練的工作人員可攜帶附有圖像或地圖的多語傳單，並透過制服或標識建立辨識度，增進社群信任。

聲音與廣播系統則能有效輔助訊息傳遞。固定式公共廣播系統須確保涵蓋所有空間，移動式廣播如車載或空中擴音器則需保持訊息「簡短清楚」，避免因音質問題讓聽障人士無法理解。同時，緊急廣播應以某種方式搭配人工製作的字幕，確保與音訊一致，避免因自動語音辨識錯誤，尤其是地名錯誤，導致關鍵資訊被誤解。

警報器可用於提醒戶外人群，但需透過平時教育讓居民理解不同警報聲的意義。其他社區資源，例如教堂鐘聲、霧笛、閃燈或電子看板，也能成為輔助工具，甚至可與導航 App 合作，在行車或步行時直接推送災害通知。

最後，數位與社群媒體在緊急通報中具有無可取代的角色，能快速傳遞文字、音訊、影片、地圖與圖像，並應為所有內容加上字幕、手語翻譯與替代文字，以確保無障礙使用。同時政府帳號需在平時累積社群影響力，具備與民眾互動回應的能力，並留意不同年齡層與族群對社群管道的使用差異，以提升訊息傳遞的覆蓋率與效益。

防災的「語言」基礎建設

2023年，加州眾議會更通過了AB 1638 法案，要求從 2025 年開始，加州境內負責處理緊急應變的各級政府單位，只要在其轄區內有 5% 以上居民英語「不太好」，並且共同使用某一種英語以外的語言，那麼在發生緊急事件時（天然災害、大規模槍擊等等），該政府單位就必須同時用英文和這些語言發布相關訊息。

並且為了避免相關法律淪為空話、未能落實到地方，主責的政府單位每三年需對地方機構進行一次抽查，以確定地方機構遵守法律要求，並將調查結果報告給立法機關，以利監督。

而要判定是否有 5% 以上的居民符合這個條件，則需要根據每年進行的「美國社區調查」（American Community Survey）中，針對語言能力的調查。換句話說，常態性的語言能力調查是保障災害語言權利的先決條件，應視為政府的基本責任之一。

美國的聯邦通訊委員會（FCC）也在2023年通過一項決議，要求電信公司必須在命令公布的三十個月內，確保使用者的手機設備能夠將英文警報轉換為他們偏好的語言（美國常見的十三種語言之一、英語，或美國手語）。

根據聯邦通訊委員會公布的文件，FCC建議的做法是由供應商將多種常用語言的警報訊息模板預先安裝在手機內。當警報單位發出訊息時，手機會自動依使用者的系統預設語言顯示對應的模板，若該語言不在支援名單中，則顯示英文版本。

FCC指出，根據供應商的回函，這套機制的可行性已在 Android 手機上被驗證：Android 裝置能在接收地震感測器網路的訊號後，自動喚醒並顯示預先安裝的地震警報訊息，且以使用者的預設語言呈現。這樣的設計避免了即時翻譯的延誤或只能透過連結跳轉網站的限制，確保訊息能直接、即時、清楚呈現給使用者。

FCC 也表達對於機器翻譯的官方立場，他們不建議電信業者透過機器翻譯來設計多語言警報系統，因為「在未經人工審核的情況下，依靠軟體翻譯緊急警報，可能會導致內容出現重大錯誤。」而考量災害警報需要絕對正確，機器翻譯的準確度能夠接近 100% 之前，應該使用由人工翻譯的預設模板。

而不同於西班牙語、華語這類口説語言可以直接設定為手機的系統語言，美國手語並不是一個可以在作業系統介面中選擇的「語言選項」。這代表，如果單純依照「手機預設語言」來推送多語言警報，聾人將完全被排除在外。由於美國手語使用者不見得能夠流利地閱讀英文，因此 FCC 採取聾人團體的意見，要求電信業者在支援緊急通報的手機上提供 「自願加入」（opt-in）功能，讓用戶能主動選擇接收以美國手語呈現的模板訊息。一旦用戶做出這個選擇，美國手語警報訊息就會優先於裝置的系統語言設定，直接以美國手語顯示。

不過，在川普政府上台後，FCC 已經延遲了發布多語種無線緊急警報的實施命令，使全國性的落實時程被擱置。

從「災害語言歧視」，到保障「災害語言權」

紐西蘭坎特伯雷大學的災害社會學者 Shinya Uekusa 提出了「災害語言歧視」（disaster linguicism）的概念。他指出，語言少數群體，因使用語言並非主流語言，可能遭遇到額外的災害風險乃至於創傷。

Shinya Uekusa 指出，儘管在災害管理存在語言溝通問題，日本政府卻沒有正式的「災害語言規劃」（disaster language planning），亦即在國家或地方層級上，努力將災害資訊與警報傳遞給所有人，包括本地語言少數群體與觀光客，使他們能及時且有效地因應潛在危害。

除了前面加州的例子外，Uekusa 提到，日本在地的研究指出，儘管311大地震當時已經有海嘯警報與撤離命令，但是仍有一些人並未撤離，當中包含部分語言少數群體的受難者，懷疑是因為聽不懂當時的警報與命令而喪生。

儘管過去對於災害語言歧視的關注遠遠不夠，在新冠疫情爆發後，社會各界對於語言權與生存權的連結有越來越多的認識。從政府的角度而言，由於為了防止病毒擴散，所有公民與居民，包括短暫居留人口，都必須充分理解並遵守防疫措施，使得災害語言權得以發展。

而除了多語的防災與防疫宣導外，日本的學者與實務工作者，特別強調以「やさしい日本語」（簡易日語）傳達疫情與災害警報，讓初學者也能理解訊息，因為在過去的類似情況中，使用法律或災害防治的專業術語早已為人詬病，不僅無助民眾理解事情嚴重性，更可能讓民眾因忽視訊息而造成反效果。

此外，除了災害訊息的傳遞外，Shinya Uekusa 指出，常見的誤解是認為「災害語言歧視」僅在災害發生時才突然出現。事實上，災後的復原是另外一個「災害語言權」的重要環節，然而卻好像因為當事人活下來了，語言權利就不再重要。

這種想法不難從防災人員身上看到，譬如接受他訪問的宮城某災害支援中心的工作人員 Keiko 就主張，外國人應該為自己的復原負責：

「我認識一位巴西女性，在災害發生後她完全不知道該怎麼辦，害怕到整天都待在家裡，把所有食物和水都吃喝完了……接下來該怎麼辦也不知道……我們也不知道該怎麼辦。她必須走出去尋求幫助。如果周圍沒有人，就應該去找她丈夫的工作場所或孩子的老師。她必須主動接觸別人。這就是為什麼「自助」很重要。我非常同情這位巴西女性，她不會說日語，看不懂資訊，感到完全迷失。我確實同情。但正如有人說的，她應該振作起來，打開門跨出一步。」

Uekusa指出，Keiko是接受他訪問的一位優秀的災害復原工作人員，但即便是這樣的工作人員，也有這樣的想法，甚至不知道要怎麼協助不會日語的受災居民。這顯示，語言少數者，尤其是更脆弱的群體如婚姻移民女性，即使在緊急情況下也會因未能主動求助而遭責難。真正缺乏的，是從語言少數群體的角度理解他們的災害經驗。

2018年由泰國與日本跨國合作的災害研究指出，像是在311海嘯中宮城縣這樣的重災區，災後的復原涉及龐大的心理健康與社區營造工作，接受研究訪談的宮城石卷泰籍女性移民表示，在大海嘯來以前，他們從未有機會獲得防災知識與演練，在災害發生後，所有資訊都只有以日語發布，面對一片混亂的環境，卻只能依賴丈夫與小孩的翻譯，難免感到慌張害怕。

這些泰籍女性，也希望自己能夠在未來的緊急情況下具備自助能力，一位泰籍女性說：

「我只是盡量多參與社區活動，努力成為一個好的社區成員；即使有時候我聽不懂大家在說什麼……哈哈。讓大家在社區裡看見我的臉，我想在緊急時刻互相幫忙、不要有人被落下，這也會有幫助。」

這些案例都顯示災後語言權同等重要。隨著愈來愈多學者與實務工作者的關注，有望也可以更進一步納入各國政府應對災害的工作中，譬如澳洲政府出版的「國家災害心理健康與福祉框架」，便有小篇幅的留意到非英語使用者的災後心理健康需要另外關注，包括原住民以及打工度假的短期居留者。

正視多語社會的存在，能夠有效地幫助一個社區或社區有更好的災後復原，畢竟對於政府而言，要求所有語言少數者把主流語言學得流利到能夠理解所有災害資訊且使用災後資源，才是他們活下去的前提，這不僅不負責任，對於人命關天的災害工作而言也完全不現實。

「災害語言規劃」的概念，包含預防、應對與復原，不只是單向的把資訊翻譯成各種語言而已，更包含了如何讓政府與社群雙向的合作，了解彼此的考量與需求，看見災害應對中的不足與改善空間，讓多族群社會能在日常就培養長期的、強韌的災害應對體系。