讓民主更安全的世界？從冷戰到中國崛起，美國主導的自由主義國際秩序為何面臨危機

編按：本文節錄自《讓民主更安全的世界》（麥田出版，2026）。作者G．約翰．伊肯伯里（G. John Ikenberry） 為普林斯頓大學國際事務學者，也是當代國際關係學界研究自由主義的代表人物。

自由秩序的全球化，為治理與權威帶來挑戰。

在冷戰期間，以西方世界為主的自由主義秩序由美國、歐洲和日本主導，依靠一系列複雜的協議、工作關係和機制而運作。戰後初期，許多與貿易、金融和貨幣關係有關的核心協議，主要由美國和英國之間協商確立；西德和日本，後來則成為這個西方三方體系的「低階夥伴」。

雖然這些國家之間並非事事達成共識，但相對於世界上其他地區，它們是個小型且同質性相對高的國家群體。這些國家的經濟發展趨於一致，利益高度互相對等，彼此大致上互信。同時，它們屬於冷戰陣營的同一方，在美國領導的聯盟體系下，進一步加強了合作。這種聯盟體系，使得美國及其夥伴更容易作出承諾並分擔責任，同時也讓歐洲和亞洲國家願意接受美國的領導。在這層意義上，冷戰時期的自由主義秩序，強化了自由民主國家參與共同政治計畫的信念。

這套秩序的核心，是一系列美國和經濟與安全夥伴——尤其是西德與日本——之間的戰略協議。作為領導國家，美國對這些國家提供安全保障，並維持相對開放的國內市場，來消化它們的出口產品。作為回報，這些夥伴持有美元，使得美國能夠在國際收支赤字（balance-of-payments deficits）的情況下，仍不被其他國家要求調整。

這樣的安排，也讓美國得以慷慨地提供安全與市場。美國擔負此秩序的規則與制度的同時，也在保護自身國家利益的前提下，保留單方面展開行動的權利。夥伴國家則享受這些協議帶來的好處，包括進入美國市場、取得原物料，並受到美國軍事力量的保護。在聯盟的安全保障之下，更使這些國家能夠投入更多資源到國內經濟成長和競爭力的提升中。

美國身為領導的強權，投身於由多個制度組成的複合體內，這些制度讓夥伴得以維持與華盛頓決策者的聯繫管道。美國扮演自由主義霸權的角色，支持其秩序內的開放與穩定，而其夥伴則是以在冷戰中支持美國作為回報。

但在冷戰結束後，維繫此核心集團的協議便逐漸失去效力，且可以確定的是，這些國家整體方向上仍保持著顯著的穩定性。從一九九〇年代以降，日本和以德國為首的西歐國家，仍致力於和美國保持開放的貿易關係與聯盟關係。美國也依然持續承諾帶領、甚至擴大自由主義秩序。然而，正如國際關係學者麥克．馬斯坦杜諾所指出，在冷戰時期霸權協議背後，美國影響力的關鍵來源，包含夥伴的安全依賴、美元的特殊地位以及美國市場的不可或缺，都已經受到削弱。

冷戰結束後，使北約和美日同盟必須存在的共同威脅已經消失；而在九一一恐怖攻擊以及美國入侵伊拉克之後，原本能夠團結主要自由民主國家的安全挑戰，也不再完全一致。中國崛起所引領的全球經濟擴張，更意味著美國市場不再是全球經濟成長不可或缺的驅動力。

儘管德國和日本仍與美國市場有所維繫，它們也逐漸融入了各自的區域貿易和生產體系，因此愈來愈不需要透過持有美元來資助美國的逆差，也不再扮演「低階夥伴」的角色。從這幾個方面來看，美國和其主要夥伴之間原有的安全與經濟協議，已經有削弱的趨勢。

即便舊的三方夥伴關係依然存在，它們也已不再是所有市場和交易的中心。尤其中國的崛起，改變了全球經濟的重心所在。二〇一〇年，中國已經超越日本，成為按市場匯率計算的全球第二大經濟體，並逐步縮小與美國之間的差距。自從展開市場改革以來，中國的對外貿易迅速擴張，從一九七八年的大約兩百億美元，增長到二〇〇〇年的五千億美元，再到二〇一六年的三兆美元。在過去二十年中，中國透過貿易與製造業網絡的連結，已經成為快速成長的區域經濟體節點。

冷戰結束時，美國曾經是日本、韓國和大多數東南亞國家的主要貿易夥伴；然而，三十年後，中國取代了美國的位置。二〇一五年，中國也成為美國最大的貿易夥伴。隨著經濟的成長，中國進一步強化了軍事能力，並在東亞及全球擴展其地緣政治野心。如今，中國既位居全球經濟的要角，也是美國在東亞，乃至於更廣泛地區的霸權競爭者。

這些全新的局勢，使得美國治理自由國際主義秩序一事變得更加複雜。如今，美國必須與中國——而非德國和日本——共同合作，掌理全球經濟。然而，支撐起冷戰時期自由主義秩序的三邊經濟和安全協議，以及一九九〇年代秩序的擴張模式，都很難在美中關係當中重新建立。

如同前文提到的，美國確實向中國提出了霸權協議。自老布希總統以降，冷戰終結後的每一位美國總統（一直到唐納．川普為止），皆一再嘗試拉攏中國成為「負責任的利害關係人」。

在一九九〇年代，中國看似接受了這個條件。中國加入世界貿易組織，並接受隨著發展中國家會員的身分而來的市場開放承諾。加入世界貿易組織後的十年間，中國的進出口貿易迅速成長。中國並未積極挑戰美國在東亞的安全地位，更同意持有大量美國公債（US Treasury securities）；同時，中國也提出了「和平崛起」的宏觀戰略，融入全球的貿易和金融體系，並達成快速的經濟成長。

從華盛頓的角度看，中國雖然迅速成長、實力日益強大，但至少是鬆散地按照以西方導向的規則和制度框架來運作，讓中國偏向開放和自由的政治發展方向前進。

過去十年，這場自由主義霸權的協議逐漸瓦解。中國取得了它所期待的成果：進入全球貿易體系、經濟快速成長，但中國並未按照西方國家的預期，進行自由化的改革。在國家主席習近平的領導之下，中國變得更加不自由、更具民族主義色彩，而且更加強勢。

中國的軍事擴張、全面的海洋主權主張與積極的經濟外交等，皆被華盛頓視為對美國在此區域霸權的直接挑戰。正如馬斯坦杜諾所指出的：「習近平時代的中國，在作為上更像嶄露頭角的規則制定者，而非規則的接受者，更不是負責任的利害關係人。」

隨著這樣的變化，美國從歐巴馬政府開始便多方採取行動來因應，試圖對抗中國在亞洲及全球經濟中日益突出的規則制定角色。歐巴馬總統宣布了「重返亞洲」（Pivot to Asia）政策，目的是向盟友確立美國在經濟和安全方面對該區域的承諾。

這項政策的核心是「跨太平洋夥伴協定」（Trans-Pacific Partnership，TPP），此框架的目的，是促進美國與東亞夥伴間更緊密的貿易聯繫。儘管跨太平洋夥伴協定預期能帶來經濟上的收益，但歐巴馬為政策辯護的理由，則是此協議有助於確保中國不會「制定全球經濟的規則」。除此之外，跨太平洋夥伴協定也被視為加強與現有盟友的關係，並與新國家建立關係的管道，這對於抗衡中國日益成長的影響力很重要。

此時，自由主義者對中國可以成為負責任的利害關係人，並融入自由主義國際秩序的預期，可說是完全消失了。

在中國取得管道、進入擴張中的自由主義國際秩序之後，其在經濟上獲得了迅速且顯著的成功。然而，這樣的成功本身，卻削弱了支撐這個國際秩序的霸權協議。隨著中國的經濟實力與美國愈發相匹敵，它對扮演秩序中的低階或規則接受者的角色愈加不滿。從冷戰到一九九〇年代，自由主義國際秩序主要建立在美國、西歐和日本之間的協議上，而這些協議則鑲嵌於聯盟體系當中，使這些國家得以更容易地解決彼此間的意見分歧。

未曾想，中國的崛起卻發生在這個聯盟體系之外。中國巨大的經濟規模，使其在世界經濟中擔任相形獨立的角色。因此，中國可說是同時處於冷戰後自由主義國際秩序之內與之外。一方面來說，其經濟規模夠大，且和全球經濟的整合程度夠高，促使中國對秩序的穩定運行至關必要。然而，在另一方面，中國也自外於他者——即自外於自由民主世界——使得在治理該秩序的問題上達成協議變得極為困難。

美國在位置上的變化，也動搖了自由主義秩序的穩定。冷戰過後的美國單極霸權，並未立即觸發其他強權進行權力平衡，一部分是因為當時的中國和俄羅斯，都還無法直接挑戰美國。除此之外，其他國家對權力平衡的需求也不高，因為美國所主導的秩序建立在規則、制度以及戰略協議的基礎上，其形塑且限制了美國行使權力的方式。

然而，對於這無可匹敵的權力，美國不免仍會遭受反彈。在世界進入單極時代後，美國的權力漸漸成為全球政治中的關鍵議題。在冷戰期間，美國的權力具功能性角色，主要用於平衡蘇聯的力量；但隨著單極局勢的突然到來，美國的權力不再受到約束，功能性也減弱了。

於是由此引發了新一輪的辯論：美國霸權要如何受到制約？美國對開放且基於規則的國際秩序所作的承諾是否可信？美國在伊拉克的戰爭，以及後續發動的全球反恐怖主義戰爭，加深了這些擔憂。二〇〇八年，從美國開始的金融危機，進一步引發了對美國經濟模式，以及對美國管理開放世界體系能力的質疑。

在川普政府之下，全球對美國權力的反應有了重大且戲劇性的變化：這不再是美國會否在既有的規則和制度之外行使權力的問題了，而是美國會付出多少心力破壞這套秩序。川普政府的出現，使得自由主義秩序的政治危機，上升到了全新的巔峰。

簡言之，經濟與政治自由主義的全球化，啟動了促使自由主義秩序治理邏輯減弱的力量。隨著愈來愈多多元且具有新願景和議程的國家加入，自由民主的世界已不再由盎格魯—美國，甚至西方國家所主導。雖然自由民主世界仍然不斷擴張，但卻擴張成較不一致的政治共同體。後冷戰的時代，更引入全新的複雜全球性議題，諸如氣候變遷、恐怖主義、軍備擴張以及關於相互依賴日益成長的挑戰。

對於來自不同區域且具有不同政治傾向和發展程度的國家而言，在這些攸關權威與治理的根本議題上，要達成共識尤其艱難。誰來付出代價、誰來調解、誰來領導？隨著自由主義秩序的擴張，如何在新興的非西方國家中重新分配權威，也成了核心問題。

由美國、歐洲和日本主導的舊聯盟，透過層層協議、制度與運作關係而建立起戰後的秩序，但這個舊的三方核心早已不如以往那般，足以在全球的系統中居於中心地位。某種程度上，今日在自由主義秩序當中的危機，是如何重組治理的問題。舊有的基礎已經削弱，而新的協議與治理關係尚未開始協商。

《讓民主更安全的世界：自由國際主義新觀點，給民主國家面對全球秩序危機的政治解方》

作者： G．約翰．伊肯伯里（G. John Ikenberry）

譯者：李芃萱

出版社：麥田出版

出版日期：2026/10/1

內容簡介：

本書回溯了自由國際主義的演變歷程，並特別著眼於前美國總統威爾遜與小羅斯福的思想，發掘可供現代社會借鏡的經驗，探討自由國際主義究竟要如何轉向，才能發揮其核心主張。同時，也期盼民主國家再次向彼此伸出援手，從原本共創美好未來的願景，走向守護自由民主得以延續的道路。