當國安考量成國際趨勢：台灣的跨境投資監理制度，與台美合作前景

文／易大為（維吉尼亞大學法學博士候選人，科技、民主與社會研究中心DSET海外研究員）

美國總統川普（Donald J. Trump）展開第二任期以來，華府已宣布多項外國對美的重大投資計畫。從石油大國沙烏地阿拉伯承諾投注6000億美元，到日本製鐵（Nippon Steel）透露對美國鋼鐵（U.S. Steel）進行大規模投資，再到台積電宣布逾千億美元的赴美投資案，這一系列來自外國政府或跨國企業的鉅額投資，反映川普政府透過吸引外資促進美國經濟成長的政策方向。

不過，資本的跨境移轉經常引發國家安全疑慮。一方面，外國政府或企業可能藉由商業投資行為獲取敏感資訊與戰略性關鍵技術；另一方面，本國企業對外投資也可能造成資本、技術與專利外流。對此，華府也對跨境投資所伴隨的國安風險提出最新對策。白宮在2月下旬發布的一份國家安全總統備忘錄（National Security Presidential Memorandum, NSPM）當中，即分別針對「外國人對美投資」與「美國人對外投資」行為設下國安紅線。

這份題為《美國優先投資政策》（America First Investment Policy）的國安備忘錄，不僅重申川普第二任期鼓勵創新與支持外資的基本方針，也為新政府的投資安全政策提出明確指引，包括將強化外國投資審查，以遏止中國等國家利用資本市場從事「掠奪性投資與技術收購行為」（predatory investment and technology-acquisition practices），並透過對外投資審查來防止美國資金和技術支持敵對國家的諜報活動與武器研發。

華府的定調，將強化投資安全的政策發展，不僅進一步確立歐盟、日本、英國、義大利等民主國家近年針對跨境資金流動所建構的多邊監理機制，也有助於防範「戰略性產業」暴露於極權國家的滲透與操控之中。面對如此國際規範趨勢，台灣有必要強化自身的投資審議制度；尤其，應革新對外投資監理思維——以維繫國家安全利益，也為台美持續合作提供制度性基礎。

▌台灣過時的對外投資監理制度

台灣推行對外投資審查已有30多年經驗，無疑是國際先驅之一。這套制度濫觴於1990年代李登輝政府對於台企大規模西進中國的擔憂。彼時中國甫經改革開放，其低廉的勞動成本、寬鬆的環保標準，以及龐大的消費市場，使台灣面臨資本迅速外流與產業空洞化（hollowing-out）風險。為了維持我國產業競爭力，政府建立了對外投資的監管機制，延續至今。

在此脈絡下，我國的對外投資管理制度是以「投資目的地」進行區分，並以「產業競爭力」作為主要審查基準。例如，依據《產業創新條例》（下稱產創條例）第22條的一般性規定，政府就對外投資原則上僅作寬鬆審查，以利維繫自由開放的投資環境。然而，依據《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（下稱兩岸條例）第35條與《香港澳門關係條例》（下稱港澳條例）第30條，針對中國與港澳的投資或技術合作則受到較為嚴格的限制。

值得注意的是，雖然立法者於兩岸條例中將「國家安全」與「產業發展」並列為法律上的審酌要素，惟從實踐上看來，後者大概才是整套制度運作的核心目標，此從台灣於過去數十年間將大量監管資源集中於液晶顯示器面板與半導體產業的作為可見一斑—這些產業正是台灣在全球市場的關鍵競爭優勢。

然而，從立法脈絡來看，這套運行多年的制度乃是針對不同時代所設計，台灣當前所面臨的安全威脅程度、形式與樣態，乃至對於我國具備戰略重要性的關鍵技術類別，早已隨著時空更迭與地緣政治環境變化而不同。因此，若將這套以維持競爭力為核心的監管制度與近年新興於民主國家之間的對外投資安全機制比較，台灣的制度即使不是完全脫節於國際趨勢，也早已顯得過時。

▌台灣對外投資安全改革的制度建議

誠然，近年民主國家之間迅速發展成形的對外投資安全機制，是為了因應當前不斷演繹的國家安全挑戰。新冠疫情蔓延與俄烏戰爭爆發點燃了供應鏈危機，令國際間對於經濟活動的安全風險愈發警惕，從金融、貿易、能源到投資，各國政府無不開始將國家安全考量納入經濟政策與決定之中。中國的戰略崛起和其爭奪世界霸權的野心，更加速了此種趨勢，不僅促成拜登政府建立美國史無前例的對外投資審查制度，就連傳統上在國際舞台趨於保守謙抑的日本、英國與歐盟國家，皆相繼轉變為更具戰略思考的經濟行動者。

在此背景下，民主國家之間新興的跨境投資管制目標，也已從維護本國產業優勢轉向國安考慮——防止關鍵技術被威權政體用於推動軍事現代化發展。

台灣位居於全球民主前沿，更處在美中科技競爭架構下的衝突核心，在科技民主國家（techno-democracies）相繼立法打擊掠奪性投資與保護關鍵技術的浪潮下，如何避免我國淪為管制缺口，健全自身相關監管制度便顯得至關重要。聚焦於對外投資管制，就規範層次來說，不僅涉及政策目標的釐清、審查機制的強化，政府也有必要盤點既有法律授權之下的政策工具是否充足；如有不足，也應儘速推動修法以完善相關機制，以利於因應科技發展與不斷變化的地緣政治環境。

行政院院會在2024年年底通過的產創條例部分條文修正草案（下稱修正草案）就在相當程度上作出了適切回應。舉例來說，修正草案總說明即明文提到，對外投資監理制度的修法旨在「因應全球地緣政治變化、符合當前國際趨勢、保護關鍵技術」，並守護國家經濟社會安全。

進一步觀察相關規定的修正內容，例如修正草案第22條、第67條之3，也確實能夠反映當前的國際規範趨勢，並且於一定程度扣合行政院宣稱的政策目標。

具體來看，現行制度下，經濟部投資審議司（下稱投審司）只對「公司對外投資逾十五億元」的案件具有事前審核權限；然而，低於此額度、卻可能隱含機敏技術外流風險的案件，投審司似乎沒有任何事前的監管權限。因此，本次修正草案第22條第1項，改為「投資目的地」、「產業與技術類別」及「投資金額」三項管制標準可擇一適用，並增列「有限合夥事業」為規範對象，應該足以有效管理我國資本對中國或港澳以外地區的投資行為，且能夠在一定程度上調控台灣對於中資在第三地設廠掛牌營運的投資風險，填補現行法下的管制漏洞。

另一方面，現行法過度倚賴行政罰鍰等事後追懲措施，卻缺乏更具有彈性與主動性的管制工具，例如限制投資比例與範圍、交易阻斷（transaction blocking）、強制撤資命令（divestment order）等。為了彌補現行制度不足，行政院這次提出的修法版本也提出許多改革方案，例如，修正草案第22條第3、4項即明確授權中央主管機關可以在「實行投資前」作出更富具彈性的行政決定，像是針對投資申請案的一部份不予同意（一部否准），或是雖然同意投資案，但基於國安考量附上特定的條件或負擔（附附款之核准）。

這些修法提議都讓政府可以透過附加前提條件或課予投資人特定義務，更細膩地調控跨境資金流動所隱含的國安風險。不僅如此，修正草案也規定中央主管機關於「實行投資後」還是能根據風險變化，要求行為人「限期履行、改正或撤回投資」。讓政府可以在更早的時間點介入調控風險，避免事後處罰的緩不濟急，值得肯定。

然而，院會版本修正草案也有諸多不足之處。例如，對於「未經核准實行投資」的法律效果，修正草案第67條之3第1項所訂罰鍰上限僅為100萬元，明顯缺乏嚇阻作用。尤其，對於資源豐富的科技大廠與上市櫃公司來說，當涉及先進敏感的技術能力時，100萬元的罰款究竟能產生多大的阻卻效果，令人懷疑。

此外，草案第22條第5項所稱「特定產業或技術」所指為何，並無具體界定，而是委由「中央主管機關會商相關主管機關定之」。該條項的修正說明雖然提及「關鍵技術」，但指涉者是否與國家安全法第3條第3項定義的「國家核心關鍵技術」相同？倘若二者不同，解釋適用上的相互關係為何？主管機關又應該如何進行審查？這些疑慮，都還有待中央主管機關於修法後訂定子法，讓相關規定更加明確。

最後，本次修正草案雖增列投資目的地與金額、產業與技術類別為事前審查類型，進一步將管制類別細緻化，並透過增加更具有彈性的管制工具，像是針對投資案的一部份否准、附附款之核准，乃至撤資命令等等，強化了現行對外投資的審查機制。不過，針對目的地為中國或港澳等國安風險較高的投資案，是否也適用於這些規定，不無疑問，恐怕仍有待兩岸條例與港澳條例進一步修法，才能完備法律授權。

▌台美投資安全的合作前景

川普2.0政府提出的投資備忘錄，意味著拜登時期確立的對外投資安全政策將（至少於大方向上）獲得延續，這一點不僅對經濟、外交與國安十分重要，對於地緣政治發展與台灣都有廣泛而深遠的影響。對此，台灣政府應積極針對對外投資安全——乃至於更廣泛的經濟安全——與川普政府展開有意義的雙邊合作，以確保台美共享的國家安全與戰略利益。

台灣若希望展現與華府合作的意願，並積極參與民主國家維護投資安全的共同行動，當務之急即是將自身的對外投資監理機制進行現代化的改革。健全內部規範不僅能有效維繫自身安全，也能避免台灣成為關鍵技術外流的高風險區域，從外交意義上看來，我國也得以展現守護民主體制與捍衛國際秩序的決心；尤其，台灣身處地緣政治衝突中心，更新並強化我國自身的監理機制除了得以向外傳遞鞏固民主同盟的訊號，更可以有效貢獻於國際盟友之間為確保跨境投資安全所作的制度性努力。

對於川普政府而言，台灣政府推動平行監管機制的努力，不僅展現了對抗威權擴張的政治意志，也得以有效回應川普指控台灣「只顧產業發展利益與任憑關鍵技術外流」的言論。

其次，台美兩國在執法層面也具有充分的合作機會。就台灣來說，為了充實雙邊的合作基礎，主管機關也應提升執法強度、加強業界對於法律規範的遵循，並調整資源配置，將行政調查與審查資源集中於「高風險」且具備「高度軍事應用潛能」的新興核心技術類別。根據台灣產業特徵與國安考慮，行政資源至少應集中於先進製程半導體領域，以及其他能夠被用於改善傳統武器、加密技術和通訊系統、甚至研發製造自動化武器的機敏技術。

另一方面，主管機關也應強化審查、主動識別並處理潛在違規行為，於必要時採取執法行動。對於產業界的可能反彈，則宜透過充分政策辯論、完整的安全風險評估，以及藉由詳實說理、切實踐行正當程序等方式化解疑慮。

近年來，美國外國投資委員會（CFIUS）不斷擴張審查範圍與提高執法密度，不僅積極主張管轄權限（jurisdiction），也作出諸多裁罰決定與交易阻斷的建議。過去幾年間CFIUS在與業界溝通、強化受規範者的盡職調查與法遵意識方面也作出諸多變革與努力，其運作經驗不僅可以讓台灣借鏡，更可以作為台美雙邊開展合作的基礎。

尚且，如果要能查緝不法金流、界定投資對象與標的，乃至識別跨境投資隱含的潛在安全風險，都有賴充分的情資蒐集與切實的行政調查。就此而言，台灣政府除了應完備相關制度以阻絕敏感資訊外流的風險，也應持續透過台美國安高層官員溝通的「特殊管道」（special channel）、「美台經濟繁榮夥伴對話」（U.S.-Taiwan Economic Prosperity Partnership Dialogue, EPPD）等已建立的協作平台，與川普政府保持直接而密切的接觸，以強化雙邊的資訊共享機制。

台美作為防禦上的緊密盟友與全球關鍵技術領導者，在對外投資安全方面不僅享有共同的戰略目標，也具備充分的合作機會——包括制度性的協調整合、執法上的借鏡與互助，以及情報資訊的共享互通。賴清德總統2月中旬發表談話時提出加碼投資美國的承諾，台積電進一步宣布赴美投資上千億美元，都是在為台美持續合作遞出橄欖枝；只是從中長期而言，政府實在需要儘速完善對外投資監管機制，確保其與民主盟友的國際標準保持一致，才能有效調控跨境投資所隱含的安全風險，以其穩固與美方永續合作的制度性基礎。

責任編輯／王穎芝