誰讓洪水淹死了馬來西亞？洪災「百年一遇」人禍記

2021年12月16日起，「熱帶性低氣壓29W」過境帶來大量的水氣，導致馬來西亞許多地方錄得異常的降雨量，多條河流的水位超過危險水平。最終，一連幾天的滂沱大雨造成不少地方從18日凌晨開始發生水災。截至2022年1月5日，這場水災已經造成54人喪命，2人失蹤，這也是自2014年「東海岸大水災」導致21人死亡以來的最高死亡紀錄。

對於馬來西亞人來說，每逢吹東北季風期間帶來的強降雨及水災似乎已經是件司空見慣的事。那些住在馬來半島東海岸地方如，吉蘭丹、登嘉樓和彭亨的居民，在每年的11月至3月期間都要應對不同程度的水患。但是，這一次的情況和過往不一樣。受熱帶性低氣壓的影響，本次大雨的受災範圍、破壞程度皆是歷史上前所未有。除了東海岸三州以外，吉隆坡、雪蘭莪、霹靂、馬六甲與森美蘭，也在同一期間內遭遇大水災。

不過最令人意外的是，位處馬來西亞經濟核心地帶的巴生谷地區本次也難逃一劫。「巴生谷（Lembah Klang）」是對巴生河所流經區域的泛稱。一般來說巴生谷涵蓋直轄區吉隆坡與布城，以及雪蘭莪州的八達靈、沙亞南、梳邦、巴生等地，是所謂的「首都圈」。作為馬來西亞的政經中心與製造業的重鎮，該地區約有760萬人口，是人口最密集及最富裕的地區，也是全國城鎮化與公共設施建設最好的地方，卻成為此次重災區。

根據馬來西亞社會福利局天災資訊網站（InfoBencana）的消息，12月22日全國共有約6.1萬災民被迫疏散到全國404間臨時疏散中心，其中以水災最嚴重地區巴生谷與彭亨（Pahang）的災民居多。在這場大水中，共有98條聯邦公路和126條州際公路因面對淹水、坍塌、斷橋等情況被迫暫時關閉。國家統計局初步調查，12月的水災造成的經濟損失介於53-65億令吉（約350-430億新台幣），其中損失最嚴重的是雪蘭莪州，過去該地區貢獻全國近30%的GDP。

直到1月12日彭亨最後一所疏散中心關閉後，這次的水災才告一段落。對此，不少人拿當年造成18萬人受災、32人喪命、同樣發生在首都圈的「1971年雪隆大水災」來對比當下的這場災難：「究竟今天的馬來西亞有沒有比50年前還要進步？」尤其，這麼多年來，馬來西亞的天災管理到底出了什麼問題？

▌姍姍來遲的氣象警報？

這場雨大概有多大？以巴生谷的重災區巴生和吉隆坡為例，根據水利灌溉局提供的資料，原本預計12月巴生的總降雨量只有215毫米，但是到了18日凌晨巴生已經錄得超過280毫米的降雨量；而吉隆坡每月預計會降下200毫米的雨量，但18日一天之內也累積了超過一個月的降雨量，雪蘭莪州務大臣阿米魯丁更指該州錄得380毫米的降雨量，是早前記錄最高降雨量之兩倍。

超乎正常的降雨使得大部分地區的排水系統短時間內負荷不了這麼密集的水量，偏偏這時又恰逢海水漲潮期。為了避免海水反溢住宅區，134個可用於排水的閘門被迫關閉，導致巴生河流域低窪地段在這場大雨中基本都淪陷，不少過去從未發生水患的地區這次也遭殃。突如其來的洪水讓民眾措手不及，許多住宅區底樓都遭遇水浸；有些地方的水位突然高漲到4公呎，來不及逃亡的民眾只能被困在屋子裡、甚至被迫爬到屋頂上等待救援；有些人則在路上被突然高漲的洪水逼得棄車而逃。

然而，面對如此密集又持續時間長的降雨，難道氣象局對此無法預期嗎？為什麼民眾沒有事先獲得警告？

事後，12月19日馬來西亞環境及水利部秘書長再尼．烏讓（Zaini Ujang）指超出預期的水量是「百年一遇」，而馬來西亞氣象局發言人宣稱他們在一星期前就已經發出「低氣壓系統移動將帶來豪雨和水災」的警告，他們認為是民眾疏忽了氣象預報。的確，過去東北季風水氣帶來的影響是與巴生谷地區居民的生活無關。加上馬來西亞多雨的氣候本來就是常態，過去的習慣也造就大部分民眾對於氣象預報不敏感。但是，把責任怪罪在天災和民眾，就意味著政府不需要為此事做檢討了嗎？

我認為對於巴生谷的居民而言，至少有兩個問題可能是氣象局及防災機構的責任：第一，天氣預報是否失準？如果不是天氣預報失準問題的話，那麼巴生谷地區的居民很大可能事先沒有及時接獲水災警報。

首先，我們要確認氣象局是否有發出持續大雨警報。根據馬來西亞氣象局的定義，持續大雨警報分為三個等級，即指預計會下一至三天大雨、或是會持續下雨但不至於大雨的第一等級「警戒（黃色警報）」；預計會持續下雨超過6小時、總降雨量至少60毫米的第二等級「嚴重（橙色警報）」；降雨量預計超過240毫米的第三等級「危險（紅色警報）」。

我們可以透過爬梳氣象局的臉書與推特帳號來查看該機構發布的氣象警報。《當今大馬》記者做了查核後發現，大水災發生以前「政府發出的警告少之又少」。

儘管氣象局聲稱他們在12月11日起便發佈了降雨警告，但是這些警告只針對其他六個州屬，就算到17日早上7時30分發佈暴雨警報也不含巴生谷所在的雪蘭莪。一直要到17日下午3時45分發佈的警報，部分不包括巴生谷的雪蘭莪縣區才被劃入「黃色警報」範圍。

而今次水災的重災區巴生谷地區（含全雪蘭莪、吉隆坡、布城）則是要到當天晚上10時45分才升級為「黃色警報」級別，且只持續到隔天。後來18日凌晨1時及中午12時發布的警報，只是提升了彭亨及吉蘭丹部分縣區至「橙色警報」等級，雪蘭莪的等級維持不變。然而到了18日下午2時，包含巴生谷的全雪蘭莪突然直接從第一級的「黃色警報」躍升至第三級「紅色警報」。

但是，在沒有被列為「紅色警報」範圍之前的巴生谷低窪地區，在18日凌晨就陸續發生水災。甚至有報導指，當氣象局正式對雪蘭莪發出「紅色警報」時，被巴生河環繞的住宅區「太子園（Taman Seri Muda）」早已被的洪水淹沒。換言之，這些居民沒有在發生水災前及時收到警報。

其實，相似的事情在過去也曾經發生過。上一次因為「熱帶性低氣壓29W」帶來超量的雨水的2017年11月檳城大水災也同樣也被人質疑是否遲發警報。當時氣象局沒有估算到低氣壓「熱帶擾動」會在檳城逗留15個小時之久，結果檳城在12個小時內降雨量達到315毫米（每日平均降雨量3-52毫米）釀成大水災。可見相關預報和防災單位沒有對四年前的經驗學到任何教訓，相似的事情居然還重蹈覆轍。

另外，第二個問題便是水災提醒不到位，這也是災後一直被災民所詬病。新聞中大部分受訪者幾乎都不知道氣象局曾經發佈過相關警報，這顯示有關的防災部門沒有積極地將可能會發生水災的訊號傳達給民眾。

馬來西亞環境部長端易布拉欣在回應有人質疑氣象局「只報導會連續下豪雨，卻沒警告會發生水災」一事時，該部長反責怪民眾，推卸政府傳達不利的責任：

結果在12月31日，環境及水利部秘書長再尼．烏讓在出席國家水災預測及警報中心的視察活動時表示，其實18日在太子園發生大水災前6個小時水災警報系統曾發出警報通知，但由於水位上漲速度過快，導致電力被切斷，警報系統也被中斷。此外，民眾也對類似於救護車等的警報聲感到混淆，沒有立即撤離。

再尼的發言，完全道出了現有防災機制警報系統的實質問題。

▌姍姍來遲的官方救災？

不僅僅是從政府官員到民眾都對水災沒有警覺性，就連官方防災機構對巴生谷會發生水災的可能性也沒有準備。12月22日當地媒體《星洲日報》頭版刊登頭條新聞，指首相伊斯邁·沙比利承認政府救災延誤，並稱政府將應對災情的重點放在常發生水災的東海岸地區，而雪蘭莪發生嚴重水災是意料之外。

整個救災行動中關於官方救災的狀況層出不窮：

第一是對官方救災部隊姍姍來遲的指控。最顯著的例子是在災情最嚴重的太子園，該地18日早上已發生水災，但直到午夜許多居民仍未得到救援，有的民眾在大水中被困了兩天才被轉移到疏散中心；有當地志工向《南華早報》記者投訴指官方救援人員直到洪水發生的三天後才抵達現場，民間志工救援隊比官方救災部隊更早抵達災區；一段在網絡上瘋傳的短片指，有災民向部長質問為何今次官方救援隊在「水退之後」才到來，水災現場只有印尼移工在營救，但過去當水位漲至大腿時軍人已抵達現場。

第二，有志工反映官方救援部隊準備不足。參與救災的志工在推特上聲稱當他們到露營用具專賣店購買救生衣及船隻時，驚訝地發現官方救災部隊居然同時也在一旁添購救災用具；參與救援工作的志工也抱怨，現場理應有官方單位擔任協調志願團隊與官方部隊救災，但主導角色的缺位導致救災工作混亂而無效率；有不少災民抱怨，挨餓了幾天才獲得食物補給。官方補給船在24小時後才到達現場，所攜帶的補給品還不足以應付現場的災民。導致災區發生因食物和飲用水的補給不足，大批災民破門闖入當地超商搶劫食物的事件。

第三，有民眾抱怨向官方救災部隊求助時被冷遇。有災民反映當水淹至一層樓、打電話向消防部隊求助時，被獲知「仍在可控範圍內（still ‘manageble’）」；有災民指救援船只過門不入，指救援船帶有政治目的「選擇性救人」，更有的指官方救援隊只巡航大路；也有民眾在遭到多單位卸責，向軍人、NADMA、消防局尋求協助不果後，最後靠志工才成功獲救；有的民眾為了保命自費花了2000令吉（約13,180台幣）聘請外部船隻才成功將家人接送出災區。

▌所以，天災管理出了什麼問題？

確實，災區的許多因素——高水位、道路被癱瘓、斷電斷網等——或許阻礙了救援隊伍的搜救工作，耽誤了救災的黃金時間。但不少災民仍異口同聲地批評，過去的救災情況比今次要好。尤其指過去在發生水災時軍人第一時間便抵達現場展開救援，至少不曾發生災區內食物短缺的現象。

那麼，就此可以反思的是官方救災機制到底在哪個環節出現了問題？為什麼今次官方的救災行動會遲滯？以及誰需要對此負上責任？雖然我們現在還無法知道真相是什麼，但是從新聞堆中可以看到出一些可能的問題。

首先，前氣象局總監的訪問反映了地方官方防災機構可能存在過失。賈蘭·西蒙（Jailan Simon）在接受《The Vibes》訪問時直指，2021年發生在雪蘭莪的大水災是2017年檳城大水災的重演。根據他的經驗，他認為東海岸和西海岸居民對於水災的反應與當地的防災機構管理有關。每當氣象局發出「黃色警報」後，東海岸的防災機構便著手調動人手防災，但是西海岸因為較少面對水災的威脅，往往達到橙色或紅色警報時才開始進行部署，卻為時已晚。因此，本次大水災才會在毫無防備的情況下發生。

其次，是國家天災管理機構（NADMA）的失責。2014年大水災之後，為了改善救災的協調工作，以及提早應對天災的發生，政府成立NADMA來取代原本由國家安全理事會（MKN，下稱國安會）直接管理天災事務。本意是使救災協調更專業化，但是今次NADMA不但沒有及時主導本次救災工作，反而因為行動遲緩、優柔寡斷、缺乏協調遭到各方指責批評，更傳出有軍人等不及該機構的指示便率先採取救災行動。

此外，救災過程中還發生州政府與聯邦政府就職權上的爭議。例如針對此次災情最嚴重的雪蘭莪地區而言，雪蘭莪行政首長的州務大臣阿米魯丁和聯邦政府的內閣部長之一諾奧瑪，兩人皆稱自己是可以動用國安會資源（如調動軍警）去救災的國安會州主席（經澄清，阿米魯丁接管的其實是另一個專門處理天災管理的委員會的主席職。）。但事實上，相關啟動國安會資源的權力由州秘書主持，意即：必須由州秘書向國安會州主席提出建議，後者才能進一步向中央發出請求。

所以，究竟在過程中哪個環節疏忽導致拖延軍警救災？其原因有待後來釐清。但是這一插曲，反映的是不僅民眾對防災機制和官方救災的負責單位感到混亂，就連政治人物本身對於自己在防災和救災工作中應該扮演怎麼樣的角色也不清楚。

在此次災難裡，馬來西亞執政黨成員不僅在救災工作表現無能，其公關工作也不盡如人意。這一系列荒謬行徑包括：青年體育部長阿末費沙穿著光鮮亮麗為水災救援志工推介禮「開幕」、婦女部長麗娜哈侖在大飯店內召開水災援助金推介禮、伊斯蘭黨中委哈麗瑪慶幸水災「只犧牲了一些生命」，並呼籲「一起來停止不道德與減少罪惡之事」。甚至，有網民拍到在災區的救護車必須先讓首相的車隊經過。馬來西亞通訊與多媒體委員會（MCMC）要求推特刪除這些批評政府的貼文，結果遭後者拒絕。

針對蘋果公司總裁庫克（Tim Cook）12月21日在推特發文表示，要協助馬來西亞政府賑災。網民在表達感謝之餘，卻也要求他「不要捐給政府」，希望庫克將款項捐給NGO。更有網民發起「#不要在這捐錢（#DoNotDonateHere）」號召不要捐獻給官方的賑災基金。這個國家的國民在天災後對政府的不信任態度，在捐錢事務上表露無遺。

▌眾所紛紜的水災因素

關於造成本次巴生谷嚴重水災和彭亨洪災的因素，目前仍然眾所紛紜。每個發言者總有自己的議程設定，馬來西亞的政務官沒有因為失責主動請辭面對選民的傳統，政府往往會把災難的發生歸咎於異常的降水量或民眾亂丟垃圾阻塞排水系統；而環境保護的非政府組織則是責怪政府因經濟利益默許森林濫伐，或是因為城市發展造成堅實的地標無法有效吸收水分；在野黨總是抓緊機會批評執政黨，責怪政府在排水系統規劃上的偷工減料或缺乏前瞻性。

究竟是垃圾堵塞排水？排水系統能夠承載的水量不夠大？城鎮缺乏蓄水區？缺乏綠化或森林過度砍伐造成沒有足夠的土地吸收水分？在後真相時代，我們更需要具體的研究來查明真相，而非動輒一句「氣候變化」。

值得一提的是，在今次水災的救援工作中，我們看到很多地方民意代表與民間志願團隊的影子。因為1966年以後地方議會選舉的取消，馬來西亞的縣市機關由不需要接受民意檢驗的公務員來操盤，他們對救災工作沒有直接的責任和壓力，因此地方救災工作經常由當地的「人民代議士」——即民選的國 / 州議員組織志工來承擔。然而，因這一些地方民代與當地民眾關係較為緊密，也擁有選區內災民的資料，所以他們所領導的民間志工往往能在短時間內到達災區內進行精準的協助。

因此，由上也顯示馬來西亞的社會基層不乏有活躍及有效率的民間力量。但要如何把他們組織起來並整合到總體的救災行動中，並與官方團隊協調救災行動，是領導救災的國家機構往後需要思考的。

若要制定解決方案應對未來可能再度發生的災難，在國會成立獨立調查委員會來調查這起災難的根本原因才是釐清真相的最佳方式，馬來西亞首相已經宣布要在2022年1月20日召開特別國會來討論本次水災的事務，後續問責情況或許會在國會上提出。

人們常說一個國家的治理體系和治理能力只有在應對危機和風險的挑戰中才能經受檢驗。本次的水災從預防災害警報系統的缺失，到發生災害時救災行動的滯後與混亂，以及散後過程中的形式主義，無不將馬來西亞長期以來面對的結構性問題暴露無遺——是天災或是人禍？官方有沒有比從前進步？我想這已是顯而易見的答案。