封鎖空中間諜橋：美國退出《開放天空條約》的新冷戰躁動

繼去年美國退出《中程核飛彈條約》（INF）後，川普政府5月下旬宣布將退出《開放天空條約》（OST），理由是俄羅斯不遵守條約內容，破壞美國國安與利益。OST是美俄之間碩果僅存的軍備管控機制之一，若美國真的退出，則彰示著大國競爭又將進入更激烈的局勢。

宣布OST退出的同時，川普政府也正考慮是否要延長美俄另一重要軍備限制——明年即將到期的《新削減戰略武器條約》（New START）。白宮一直希望將中國核武也納入條約管控，卻一直未有進展。上周傳出美國或將「重提核試驗」的風聲，更有連帶向中俄叫板的意味。

而關於美國退出OST爭議，要先從OST的前世今生說起。冷戰期間，美國艾森豪總統曾經提出「開放天空」的概念，試圖讓東西陣營締約，緩解因不信任或誤會引起的衝突。條約概念包括：交換軍事設施地圖、讓無武裝的偵察機飛越，以核查是否符合未來的軍備控制協定，但最後被蘇聯領袖赫魯雪夫否決提議。

近半世紀後，隨著蘇聯解體、東西重新和解，時任美國總統的老布希（George H. W. Bush）重拾艾森豪理想，促成東西陣營合作締結OST。目前該條約一共有34國加入，主要是北約與前華沙公約組織成員，首次執行任務是在2002年，迄今已執行1,500多次飛行任務，有6成多是在歐陸上空、3成在俄國與白俄。

每個參與OST的國家，必須允許成員國在其他成員國的領土上，進行規定數量的非武裝空中偵察。但這並非無條件地允許飛行，觀察國至少要提前三天宣布飛行路線與起降資訊，被觀察國有24小時確認請求，若對航線有異議，可與觀察國磋商。當雙方都同意後，觀察國的飛機會先降落被觀察國，讓該國人員登機隨行監督，並限制在96小時內完成。

條約針對觀察國的攝影設備規定也與時俱進，例如光學攝影機的最大解析度不能超過30公分、紅外線掃瞄設備則為50公分，以確保蒐集來的圖像不足為重要裝置或設備的詳細情報。即使如此，這些圖像仍足以讓外交單位斡旋，達到軍事互信建立之效，除了觀察國與被觀察國可以獲得圖像外，其他締約國也可購買相關資料。

從90年代以降，OST提供了各國——特別是美俄之間——透明互訪的機會，軍事人員可從接觸中建立信任，依該條約成立的諮詢委員會（OSCC），也提供了一種解決紛爭的管道。但自2013年烏克蘭危機後，俄國與西方關係急遽惡化，美國與歐盟採取制裁措施，連帶使OST陷入窘境。

2014年克里米亞獨立（後加入俄羅斯），該年俄國取消了美國偵查機對其領土的定期飛行，以限制美軍監視俄國在烏克蘭邊界的軍事活動。同時，俄國也宣布：阿布哈茲和南奧塞梯未加入OST，因此不適用該約。這兩國在2008年南奧塞梯戰爭後，從喬治亞獨立、並成為俄國附庸；俄國此舉的目的，則是為了阻止西方偵查飛越北高加索地區和克里米亞周圍。

另外，俄羅斯將加里寧格勒上空的飛行限制在高海拔範圍（至少約4,000公尺）之外，且只能飛行500公里。加里寧格勒是俄國位於波羅的海的飛地，此舉讓鄰近的立陶宛與波蘭備感不安。作為報復，美國當時也拒絕俄國飛越夏威夷、阿留申群島等地，並取消針對俄國偵查飛行，降落美國境內部分的觀察機休息站，俄國揚言會做出同樣的回應。

除了烏克蘭危機，引起雙方爭議的還有偵查方式，也就是飛機攝影配備。

歐巴馬任內，俄國先是升級，在其偵察機「圖波列夫154型」（Tupolev Tu-154）上，以數位電光感應器取代老舊的濕版膠片，被部分美國政界人士批評俄國違規；美國國務院與國防單位判斷後，認定沒有超出條約限制範圍，歐巴馬政府於是也準備為美國的偵察機「OC-135B」，裝上更先進的數位視頻影像系統（DVIS）。由於OC-135B服役已將近30年，空軍也計畫提出新的預算，希望能更換過時的偵察機。

到了川普就任後，部分國會議員表示，除非俄國解決不讓美國飛越克里米亞等地的問題，否則將先扣留OC-135B的升級經費，用在其他更值得的地方。這類觀點顯然是呼應川普政府反對軍備管制的邏輯，主張若美國繼續遵守國際條約，只會讓俄國佔便宜，奪取美國和北約的軍事優勢。

反對繼續參與OST的意見還強調，過去十年間，私營企業發射衛星非常興盛，它們大幅壓低成本，提供便宜的衛星照片服務。OC-135相機所提供的高解析度相片，商用衛星也可提供，且衛星幾乎不會受到阻礙，可取代OST的功能。

不過，支持續留OST的聲音亦不在少數。有人主張從數量來看，美國對俄國的偵查其實佔優勢。根據國務院數據，從2002到2016年間，美國在俄羅斯與白俄羅斯（這兩國同享飛行配額）上空進行了196次觀察飛行，相較之下俄羅斯／白俄羅斯在美國領土上僅進行了71次飛行，更別提美國的歐洲盟國，在俄羅斯／白俄羅斯上空進行了500次飛行。

也有人認為，衛星功能固然足以取代飛行攝影，但基於戰略考量，有時必須隱藏衛星位置，這時便可派出飛機攝影，等於用OST作為掩飾。且商用衛星不一定會涵蓋國防單位有興趣之處，飛機攝影偵查仍有商用衛星難以取代的功能任務。

更有人從外交角度出發，強調OST不只是衡量美俄關係的工具，也是美國對盟友的防衛承諾。像是在烏克蘭危機期間，俄羅斯和代理民兵與烏克蘭部隊在頓巴斯地區發生衝突，美國應烏克蘭之邀，在此區域特別展開額外的偵查飛行，除了收集情報數據，更向烏克蘭與俄國發出了政治支持的信號。

再者，由於美國和俄國都擁有高解析度的偵察衛星，因此兩國都不會因取消OST而有多大影響。然而，絕大多數歐洲國家都沒有偵察衛星，《開放天空》所共享獲取的圖片，是他們對俄羅斯軍事部署和演習資訊的主要來源之一。且若美國退出OST，俄國仍可偵查在歐洲的美軍基地，但美國便不能光明正大地使用飛機偵查，反倒構成損失。

支持和反對的意見相持不下；美國國會方面，支持續留OST的民主黨人與部份共和黨人，決定以法律程序制衡川普政府。依2020財政年度的美國《國防授權法》要求，若想退出條約至少得在120天之內通知國會，但國會並沒有收到通知。有議員則抱怨川普政府的行動不夠透明，不只理應向國會說明的簡報被取消、應該回覆的書面文件也不見蹤影。

然而，川普政府強調：總統作為三軍統帥與國家外交唯一代表，具有憲法的排他性權力，可以決定是否退出國際條約，不需經國會同意。這種觀點顯然不被國會接受，在兩極對立的時代，常訴諸最高法院裁決，儘管憲法刻意保留模糊性，希望行政與立法兩權通過協商解決，但最後往往都是行政部門勝出。

如此不難明白，除非總統換人，幾乎可斷言美國將在今年年底退出OST。對部分歐洲國家而言，華府此舉將加深大西洋兩岸的嫌隙，歐洲國家也將被迫為自己的防務付出更多。像是德國對於美國的退出，早有準備。去年便購買了專門為偵測觀察而改裝的「空中巴士A319」，這是自1997年德國偵察機空難後，第一次更換的首架機種，可望補充美國的飛行配額，也可能租借給其他國家使用。

當最後一個軍控條約搖搖欲墜，美俄之間逐步倒退回冷戰架構、美歐之間的關係也不復從前緊密，世界正進入二戰以來最不穩定的時期。