氣候復仇者聯盟集結：反擊川普「燃煤減碳」的能源攻防戰

川普政府最新拍版的減碳法規，再添美國國內法律與政治的攻防戰線。今年6月，被視為川普人馬的環保署長惠勒（Andrew Wheeler），終於在歷經兩年多的訴訟與國會政治爭議後，拍版推出《實惠潔淨能源法》（Affordable Clean Energy rule, ACE Rule）。川記法規的出現，等於讓歐記政策——也就是鼓勵再生能源與設定各州減碳目標的「潔淨能源計畫」（CPP）、還有依據該計畫推出的「發電廠二氧化碳空污排放規則」——宣告不治。

但是在許多人眼裡，川記法規開啟的是另一場法律與政治的攻防。在紐約市檢詹姆斯（Letitia James）的帶領下，由加州、麻州、賓州、紐約市、費城、芝加哥等29個州及市所組成的氣候變遷復仇者聯盟，就在8月底一狀告到了位於華盛頓特區的聯邦上訴巡迴法院。

他們主張，環保署依據《聯邦空污法》（CAA），本來就有減緩溫室氣體排放的義務。歐記法規要求各州設置發電廠二氧化碳的排放量上限，本就是在履行CAA的法定要求。然而現在ACE Rule不僅沒有設定各州發電廠二氧化碳的排放上限，而且還採取「提升化石燃料發電廠發電效率」的方法來減碳，這樣的作法根本就是打假球或掛羊頭賣狗肉。因為川記法規不僅不可能達到減碳的目標，還等於藉由減碳的目標，變相鼓勵大量排放二氧化碳和製造空污的傳統化石發電產業發展，這當然嚴重違反了CAA。

而之所以稱這29個州及市府為「復仇者聯盟」，是因為自川普2017年上任以來，關心氣候變遷議題的環境團體或州，一直處於被動挨打的局面；而如今川記法規的推出，似乎又給他們帶來翻轉的動能與逆轉勝的機會。

▌川歐的減碳之爭

時間回到2015年。跛腳的歐巴馬急於在任期結束前，通過他的歐記政策與法規，來達成減碳目標。前面說到的「發電廠二氧化碳空污排放規則」，就瞄準二氧化碳排放佔比最高的能源業，規劃從發電廠下手，分15年逐年降低約25%的二氧化碳整體排放量，使美國於2030年的二氧化碳總排放量，回歸2005年水準。

歐記法規的設計，同時還搭配了鼓勵再生能源政策，並維持了州的自主權，讓聯邦各州在設定的減排目標下，自由選擇減排的方式。想當然，歐記法規隨即引發石化燃料產業、南方各州和支持石化燃料的共和黨議員不滿。

在聯邦國會，保守陣營發動投票杯葛歐記政策；2016年，27個共和黨執政州向聯邦最高法院發動訴訟，要求法院宣告暫停歐記法規的實施。由於爭議過大，聯邦最高法院罕見以5票，要求環保署暫停實施歐記法規。但支持積極管制氣候變遷的各州，早已在其境內推動再生能源與管制石化發電。

到了2017年，挾帶保守勢力的川普上任後，便對歐記政策與法規展開積極的作為。2017年3月，他甫上任即直言：「一定會殺死歐記法規。」

川普先要求國會凍結歐記政策的2018年預算，並隨即簽署名為「能源獨立」（Independence of Energy）的行政命令，要求當時的環保署長普魯特（Scott Pruitt）重審法規；到了6月，有鑑於環保人士一致主張：殺死歐記法規將導致美國無法履行《巴黎協議》設定的減碳義務，他宣告美國退出《巴黎協議》，向人民喊話美國將不再承擔不公平的國際減碳義務。

該年10月，普魯特揭露環保署計畫廢除整個歐記政策，而廢止法規所需要的程序時間，大約是2年左右。普魯特在11月召開公聽會，正式提案廢止歐記政策與法規。他認為，CAA空污法的文字和規範目的來看，歐記法規都讓環保署陷入「管太寬」的處境。

普魯特的提案，理應受到共和黨掌握的聯邦國會歡迎。但是有趣的是，有鑑於聯邦最高法院已經要求環保署暫緩執行歐記法規，聯邦國會並未在這兩年內做出明確的立法、或宣示處決歐記政策。球仍舊在總統川普與環保署的手上。

▌風平不浪靜的川普政府

可惜普魯特掌管的環保署並非風平浪靜。至川記法規提出之前，他就多次因為公開主張「不相信氣候變遷」，而與聯邦幕僚專家不合，再加上私德問題飽受輿論挑戰。他在2018年，終於因為亂花公帑租用私宅、報公帳赴摩洛哥推廣美國天然氣外銷，引發眾怒後辭職下台。由時任副署長、同樣也來自石油公司的惠勒繼任接下重擔。與此同時，川普仍持續在各個公開場合，宣揚他對氣候變遷的懷疑論。

2019年6月，約莫於川記法規推出的同一時間，川普在前往倫敦進行國是訪問、且與英國皇室會晤後，面對記者提問他是否至今仍不相信氣候變遷時，他的回答是：

「我不相信氣候變遷（climate change），但我相信天氣變遷（weather change）。」

記者追問他與威廉王子之間的談話，川普更自爆威廉王子一再說服他重回《巴黎協議》。他以一慣的川普風格回答：

「我瞭解他想要有好的氣候，免於各種天災的氣候。但相信我，我已經掌握數據，美國在所有國家中，正享有最最最潔淨的氣候（the cleanest climate）！」可以想見川普的言論多麼讓關懷氣候變遷議題的人理性斷裂。

事實上，惠勒比起普魯特顯然謹慎許多。他在接手環保署的一年以內便完成ACE rule。熟悉環境法的學界人士指出，即使川記法規仍然讓人不滿，但他深知，環保署在現行的法規要求下，就是必須對二氧化碳等溫室氣體進行管制，而他同時又必須盡可能站在川普政府的立場上，推出最小程度影響化石燃料工業的法規，這也正是ACE rule為什麼會鼓勵石化燃料業，採取最佳科學技術與標準來因應氣候變遷的原因。

而一旦川普政府正面因應碳排放問題，就代表持積極管制排放立場的各方，有了反攻的施力點。換言之，新推出的ACE rule必須符合聯邦空汙法的程序與法規的要求。前面提到的29個州與市府組成的復仇者聯盟，就是正面迎擊環保署的主軍。

他們所著眼的是：川記法沒有依法管制二氧化碳；至於由美國公衛協會與美國肺臟健康協會所組成的聯盟則扮演側翼的角色，從川記法規鼓勵火力發電、造成典型空污將危害公眾健康的角度出發，指出ACE rule甚至已經導致環保署偏離傳統管制空污的法定義務。

面臨四面八方而來的挑戰，惠勒提出他的觀點認為，歐記法規其實已經逾越了環保署被授權的責任。環保署不適合擔任整體氣候變遷的規劃單位（planning authority）。而相較於歐記規則，ACE rule才是穩健且合乎空污法要求的行政規則。他指出，ACE rule規範事實上將帶動美國每年1,000萬噸二氧化碳的減量，並為美國帶來近7,000萬的收益。

▌孰將勝出？

正當復仇者聯盟集結完畢，保守陣營與產業代表也再度聯合起來。包括科羅拉多州、威斯康辛州與南卡羅來納州，以及美國潔淨燃煤發電聯盟等團體也相繼組織串連，於9月加入環保署陣營，希望能延續2016年聯邦最高法院暫停執行歐記法規的力量，來確保ACE rule的成功執行。

預料本案在眾多州與團體的參與下，雙方又將抱出聯邦最高法院曾做出的判決神主牌——也就是2007年的《麻州訴環保署案》（Massachusetts v. EPA）一案來進行攻防。

聯邦最高法院在《MA v. EPA案》透過對空污法條文的解釋，將二氧化碳等溫室氣體當作「空氣污染源」（air pollutant），因此環保署有義務制訂規則與採取行動，來管制包括二氧化碳等溫室氣體。此外，州與市府基於州權，將有權力為其境內人民要求聯邦政府做出積極作為防止州民受到二氧化碳等溫室氣體所造成的各種損害。

然而，《MA v. EPA案》仍留給環保署政策上的選擇權，換言之，環保署採取何種作法來管制溫室氣體，並不屬於法院（甚至立法機關）能置喙的事項。加上2020年11月美國總統大選在即，川普是否連任等政治考量似乎可能影響聯邦最高法院是否審理本案的判斷。從2019年9月起算的14個月內，由保守法官占多數的聯邦最高法院是否願意積極接球，將是ACE rule的另一個不確定因素。看來美國的川歐、保守與自由、產業與環保各陣營之間所共築的減碳戰線，還得繼續延燒下去。