2018美國大戰略：霸主尚未亡，隔岸觀火再亂而取之

千呼萬喚下，川普政府首份「國家安全戰略（NSS）」終於在年底出爐。一份傑出的國安戰略，應具有雙元性目的，既要順應並回應國際情勢變化，也要反映國內統治菁英與普羅大眾的偏好。這份以美國優先的戰略，內含四大支柱，依序為捍衛人民、國土與生活方式；促進繁榮；以實力維和；強化影響力，再配合全球區域分類，構成本屆政府的整體戰略規劃。

與前任歐巴馬政府相比，有變與不變。不變的是，安全與繁榮位居報告內容首位與次位。不管是傳統安全領域的恐怖主義、大規模毀滅性武器等，或是非傳統安全領域的網絡攻擊、能源安全等，始終是歷任政府的主要考量。至於經濟發展，毫無疑問亦是重中之重，差別只在於歐巴馬強調改革，釋放成長動能；川普則認為要復原，才能再次偉大。

改變最多的，是兩者戰略思維的巨大差別，歐巴馬政府談的是民主價值與國際秩序，川普政府則聚焦在軍事優勢與競爭外交。冷戰以來，美國一直在全球共主與世界霸主的角色間擺盪，前者是以價值為導向，後者是以實力為導向，這兩者代表的是兩種截然不同卻又難以分割的帝國模式。

所謂共主，是美國作為全球特殊領袖，強調推行自由民主、市場經濟等憲治規則，結成國際共同價值社群，千禧年後透過全球化達到最高峰；所謂霸主，則是美國作為世界第一強國，強調無遠弗屆的軍事投射力量，與具有準國際儲備貨幣地位的美元，再佐以盟邦的擁戴，維護國家利益和戰後秩序。

川普國家安全戰略白皮書中（見上圖），「秩序」包括國際、區域、經濟秩序等；「競爭」包括競爭優勢、競爭力等；恐怖主義，包括恐怖份子、反恐等；「平衡」，包括權力平衡、貿易失衡等；「價值」包括美國價值、共享價值等；公平包括公平貿易、不公平等；「侵略」包括經濟、傳統侵略等；核子，包括核武、去核化等；「網絡」包括網絡安全、網絡攻擊等；「貿易」包括互惠貿易、雙邊貿易等關鍵字。

以最近四位總統為例，便可更加了解上述兩種角色。柯林頓接下單極初始的美國時代，嘗試在共主與霸主間取得平衡。像是在中國事務上，一方面鼓勵協助中國入世，成為全球體系的成員，另一方面也不懼派兵巡防台海，嚇阻中國破壞既有秩序，遵守致力於和平解決問題的承諾。

到了小布希時代，利用911入侵中東，過分擴張霸主權力，在這階段，價值多被當作藉口；再到歐巴馬時代，轉向談論國際規則，以恢復共主權威，在這階段，實力多被隱藏不用。而目前看來，川普再度選擇霸主的角色，但這並不表示川普政府會完全放棄傳統價值。與小布希、歐巴馬相同，川普也提到人類尊嚴、宗教自由等，只是不如前兩任強調這些部分的重要性。

俄羅斯、中國、朝鮮跟伊朗這四國向來是美國NSS的常客（見上圖），從曲線可看出高度相似性，但這只是提及的次數，歷任政府對這些國家的觀點並非完全一致。在川普版NSS裡，與小布希政府相同的是，朝鮮和伊朗依然是所謂的「流氓國家」，俄國與中國則晉身成為「修正主義國家」，不啻是歷經了顯著的身分轉換。

先就流氓國家組來看，川普版本的NSS給予的定義相對簡單。伊朗資助恐怖主義，又試圖強化導彈能力，且具發展核武的潛力；朝鮮則是罔顧人權的獨裁政權，已擁有足以威脅美國與盟邦的核、導能力。它們不僅殘害人民，亦破壞區域穩定。

再就修正主義國家組來看，NSS指出中俄企圖塑造一個對抗美國價值與利益的世界，他們也被稱為「對立強權」。中國想要取代美國在印太的地位，並擴張國家主義式的經濟型態；俄國想要重返強權榮耀，並在國界外建立勢力範圍，這些都會損害美國的安全與繁榮。

除了出現修正主義這類常見於國際關係教科書的名詞較為新穎外，大多都是老調重彈。比較值得審視的是，俄、中兩國與美國發展關係的歷程。兩國其實極為類似，都是逐步從建設性交往，走到今日的競爭性交往，似乎代表了大國競逐霸權的歷史定律。

由於中國經濟起飛的故事太過炫目，世人往往只注意到中國崛起，卻相對忽視俄國復興。千禧年可謂是兩國脫胎換骨的關鍵，在俄國是普丁上台、在中國是加入世貿。普丁掌權至今，俄國雖因歐美制裁、油價下跌受損嚴重，但其GDP成長最高曾達到12倍；中國入世至今，堪稱一帆風順，搭上歐巴馬所謂的順風車，大約成長8.6倍。財富會帶來權力渴望，兩國潛伏已久的民族主義也開始勃發。

再加上冷戰遺緒糾纏，像是俄羅斯對喬治亞、烏克蘭等地，中國對台灣、南海諸島的領土索求；俄國與北約的對峙、中國與日本的爭議，都在動搖美國主導的戰後秩序。至於這份戰略是否會引導世界走向新冷戰，或者「暖戰」，則言之過早，戰略只是藍圖，戰術才是執行，也就是如何落實在具體政策上。

就安全方面而言，最主要的對手當屬俄國。為了應對近來俄國對外擴張的侵略行為，歐巴馬版NSS主張強化美國與特定國家能力，提高行動成本以預防衝突，像是透過烏克蘭自由支援法案提供防衛性武器；川普版同樣提供烏克蘭協助，但更強調反制能力，最新決定出售標槍反坦克導彈等武器，受到烏克蘭歡迎，也引起俄國批評。

就經濟方面而言，NSS認為中國是競爭者，舉出中國盜竊美國巨額智慧財產權的實例，主張加強對敏感技術的管控；又舉出中國斥資挹注各國基礎建設對抗美國，美國將轉換過去以贈款援助的模式，改以吸引私人資本的方式，提供各國有別於中國的選項，可視為是對一帶一路的宣戰。

此外，值得注意的是，過去NSS極少談到台灣。柯林頓算是提及最多次的總統，如1996年美國軍事干預台海，柯林頓政府旋即在當年的戰略裡向中國保證遵守一個中國政策，也不忘以維持雙邊關係安撫台灣，並強調台海終局必須和平解決。在1998年則是主張強化台海穩定、鼓勵台中對話，整體不離對中擴大交往的策略。

到柯林頓政府最後一份2001年NSS，終於談到遵守台灣關係法，提供台灣自衛所需武器。跟著在小布希政府的2002年版，也形諸於類似文字，且以朋友稱呼表示對台灣支持。但繼任的歐巴馬政府在2010年版，則只鼓勵兩岸消除緊張，連維和都避而不談；2015年版更是隻字未提台灣，彷彿美國將置身事外。

而川普版NSS亦同時提及依照一個中國政策與台灣維持「堅強」的關係，並根據台灣關係法提供「合法」自衛軍備，以嚇阻外力威逼，可說是回到傳統美國政策的軌道。既沒有過分利用台灣，也不至於過分刺激中國，顯示川普已了解台美中三角的複雜，美國再度扮演有為有守的穩定者。

綜上所述不難看出，與歷任相比，川普版NSS可謂充份反映出權力平衡的西式古老教條，它也是唯一在戰略裡赤裸裸的呈現。正如過去重複強調，川普政府採取的是離岸平衡與選擇性介入策略。用最簡單的方式解釋，就是先隔岸觀火再亂而取之。最近的案例像是美國重新干預敘利亞局勢，既要制衡俄羅斯、伊朗聯盟坐大，又要兼顧土耳其的利益，以及掌握敘利亞日後的重建。

必須清楚認知的是，無論是內外環境，都不允許美國在未來數十年繼續擔任全球共主。因此霸主是目前尚稱明智的選擇，這就注定美國將會動用所有力量去維護它的利益和地位。當然，隨著中國逐漸追趕，美國稱霸的時間也會受到壓縮。對於川普能否讓美國重返榮耀，外界多採保留態度，但可以想見的是，在剩下的任期內，川普必將掀起更多風浪。