主君太陽的西沉：文在寅對朝「陽光政策」失效？

在韓半島四月危機解除後，美國不斷嘗試打造「聯中制朝」的景像。北京嘗試有條件的與朝交易，川普亦趁勢停止貿易戰的宣傳，一時美中彷彿進入蜜月期。未料，或因看穿華府不敢動武、或因串通北京刻意放水，軍事嚇阻與貿易制裁對平壤的效果顯然極為有限。朝鮮持續於過去數月接連試射導彈，選擇的時機也算饒富意味，像是五月北京召開一帶一路論壇時，試射了火星12中遠端彈道導彈，射程預料可覆蓋關島。

自韓國新總統文在寅上任以來，朝鮮至少試射五次不同型導彈，從中遠程到地對地都有，均為本年太陽節閱兵時所展示，顯見並非虛張聲勢。六月底朝鮮據傳再度測試火箭引擎，該設備被認為是洲際導彈（ICBM）的組成部分，華府念茲在茲的麻煩可謂風雨欲來。果然，7月4日、美國獨立紀念日當天，朝鮮成功試射火星14洲際導彈，射程估計超過八千公里，可打擊阿拉斯加。這比美韓預想的時程快了兩到三年，照此進度，美國西岸很快就會進入朝鮮ICBM的核打擊範圍，美國的「紅線」縱然未被跨過，也已岌岌可危。

針對朝核危機不斷升級，最感困擾的其實應屬首爾。因為甫從華府回國不久的文在寅，才剛與川普定下對朝方針的「四不原則」：

除了第一項，後三項也是美國務卿蒂勒森在5月時所宣稱的對朝政策，包括美國「不會促使北韓政權交接，不會侵略北韓，將會保障北韓體制」。換言之，韓美雙方基本立場接近，差別只在於「敵對政策」。

所謂「敵對政策」，是朝鮮慣用的詞彙，主要形容外國對朝一切不利的舉措。如韓戰結束後，當事者只簽署停戰協定，未出現最終的和平條約，雙方可說仍在敵對狀態，因此美軍駐韓、美韓軍事演習、佈署薩德等，都被朝鮮視為是敵對政策；或者像是1987年朝鮮因策劃「大韓航空858號客機爆炸案」，美國將之列為支持恐怖主義國家長達20年，這段期間美對朝便以敵國貿易法進行制裁與封鎖，也被朝鮮當作是敵對政策。而文在寅特別強調不對朝鮮實施敵對政策，可謂委曲求全，都是為了重新主導韓半島事務。

本來依照韓美聯合聲明，雙方將透過非武力制裁與對話雙管齊下，以非軍事手段使朝鮮棄核。文在寅政府更加碼表示，只要朝鮮暫停核導（彈）測試的挑釁行為，首爾便可展開對話。事實上文在寅就職之始，早有一系列的懷柔宣示，如願意重啟開城工業園區，並可能擴張園區三期工程、重開金剛山旅遊、經國會批准，恢復朝韓首腦協議等。近來也屢屢批准雙邊接觸的申請，像是讓人道救援組織在邊境展開瘧疾等共同防疫活動，企圖從民間著手改善韓朝關係。

此外，文在寅繼續嘗試推動體育外交，先是歡迎朝鮮跆拳道代表團來訪，跟著又倡議明年平昌冬奧會，共組韓朝聯合代表隊。從前金日成掌權時，兩國曾共組隊參與世界乒乓球錦標賽和足球世青賽，也曾在金正日接班後，於數屆奧運開幕式一起入場。到了金正恩時代，雖未出現合作情事，兩韓運動員卻在去年里約奧運上親密自拍。很難想像沒有上意授權，朝鮮國手會做如此大膽的動作，可以說，體育外交同樣也是平壤對內外宣傳的重要手法。

但要克服共組的困難，可不是用體育歸體育、政治歸政治一言就能帶過。說到底，政治永遠是首要考量。以兩德模式觀之，雙方曾在1956~64年間合組德意志共同代表隊，參與六屆夏、冬季奧運，直到1968年後才分開。兩德共組的原因主要基於民族情感，那時兩德尚未加入聯合國，仍可視為是分裂國家。分隊的原因則是雙方服膺於冷戰格局，必須以現實看待分治態勢，以待未來統一。

對兩韓來說，承認分裂與分治已不是問題，問題在於統一是否真的是未來選項？

由於朝鮮乃是家天下體制，維持政權生存的慾望格外強烈。在這個前提下，任何涉及統一的事務，不免會變成極敏感的議題。過去金正日曾數度與首爾協商組隊，那是因為無論就六方會談、或是朝韓談判，平壤需要首爾挹注資源。但現在金正恩顯然對首爾興趣不高，更何況文在寅的提議是在韓國隊的基本隊員數外，再加名額給朝鮮，這不啻是將朝鮮當作附屬，也讓朝鮮官方評為太過天真。

另外，還有更凸顯新政府善意的，便是韓美安保問題。一方面，首爾釋出重新討論並擱置薩德的風向球，另一方面文在寅還打算提前收回戰時作戰指揮權（operational control, OPCON）。根據《韓美共同防衛條約》、《韓美協議議事錄》等協定，美國擁有對韓軍的作戰指揮權，也就是由韓美聯合司令官負責軍事行動。隨著冷戰結束，韓半島亦發生變化，1994年韓國首先收回平時OPCON，並將移轉戰時OPCON列為下階段重點。經過多年協商，2007年盧武鉉政府終於敲定於2012年收回戰時OPCON，但歷經李明博、朴槿惠兩任政府，都因為內外條件限制，以至於一再順延，預計到2025年左右再行討論。

不過，將之列為重要競選承諾的文在寅，卻想盡快於任期內完成，也就是在2020年前後。對此，韓國社會其實都有共識，畢竟收回軍事主權，才能成為「正常國家」。例如支持韓國核武裝的保守派京畿道知事南景弼，曾在去年表示，因為美國出現先發制人的聲音，若韓國沒有戰時OPCON，反倒會失去韓半島安保的發言權，因此「應該將戰作權歸還期提前」。民意調查也呈現一面倒的狀況，但有兩種意見，差別在於有人認為應盡快、有人認為應暫緩，爭論點只是現在是否為移轉的適當時刻。

而對於軍方來說，這亦是受歡迎的政策。因為一旦移轉戰時OPCON，就會加重韓軍的角色。依過去歐巴馬政府的規劃，未來若兩國新成立聯合司令部，美軍將受韓軍指揮。另外在保守陣營執政期間，軍隊的經費受到壓抑，李明博任內大約佔整體預算的5%（約440億美元）、朴槿惠則只有4%。如果要提升韓軍戰力，如聯合參謀本部的作戰能力、殺傷鏈（Kill Chain，集合探測、打擊等功能）系統，以及韓國型導彈防禦（KAMD），依照國防部的說法，則須倍增預算至7-8%。這還不包括文在寅預想中增加數萬國防雇員的人事，及其他支出。

最重要的因素還是美國。有論者擔心這種轉移會釋放出美國退居二線、綏靖主義當道的錯誤訊號，但華府的基本觀點是，韓軍若能符合三個條件便可轉移，這也得到川普政府首肯。條件指的是：聯合作戰能力、初期應對朝鮮核導彈威脅能力，與周邊安全環境等。前兩項即是上述韓軍試圖建構的方向，後一項則是朝鮮是否在可控範圍。

如今，照最新狀況評估，川普政府在國內壓力與戰略需求下，必須成為對朝的首要行為者，文在寅想提前轉移的可能性大為降低。

對韓國，乃至於東亞盟邦來說，一旦平壤擁有足以扭轉全局的能力，華府便會開始投鼠忌器，必然影響到之後任何的軍事與外交決策。幸運的是，未來幾個月，美國的壓力將先落在中國，首爾還有時間可勸說平壤就範，這一點從文在寅最新發表於G20柏林峰會的演講即可了解。縱使首爾被迫主動以軍演回應，但可以肯定的是，支持度居高不下的文在寅不會輕易放棄，他仍會尋找機會繼續其「陽光政策」。

說穿了，文在寅當然知道金正恩已經擁有更高的籌碼向美國議價，而平壤的安全不是首爾給得起的承諾。他期待的是，平壤以民族先於政權考量，嘗試後退一步，讓首爾在某種程度上分擔其生存壓力，這才能使韓民族真正擺脫美、中等外力的束縛。未來數年，文在寅的使命感，將繼續與金正恩的野心、川普的自負、中俄的狡獪相互競逐，左右韓半島的命運。