美霸之後：靜待新亞洲秩序的中國

南海仲裁案結束後不久，美國國家安全顧問萊斯（Susan Rice）展開訪中之旅，表面上是為了九月的G20峰會以及屆時習近平與歐巴馬的雙邊會晤作準備，實際上則負有與北京溝通並互探虛實的任務。幾乎於此同時，美國國務卿凱瑞（John Kerry）訪菲，向菲律賓新總統杜特蒂表達美國不設立場、鼓勵雙方對話。

在中國強勢反擊仲裁、局勢尚未明朗之際，美國高層的態度被批評為有綏靖的意味，萊斯則撰文回應，再次強調接觸中國的重要性。她表示，除了向中國領導人表達和平解決衝突的重要性外，亦讓北京知道，美國的最主要利益在於「維持基於規則的國際秩序」，而習近平則回以「中國沒有意願挑戰現行國際制度和秩序，也沒有意圖尋求霸權」。

先不談那些高來高去的外交語言，也不論雙方是否對彼此的真意保持懷疑。美中關係真正重要的內涵，已經在這兩段話裡作了交流。那麼，什麼是國際秩序呢？什麼又是霸權呢？

簡單來說，各國身處一個無政府的世界裡，人類部族從遠古時代的率獸食人，歷經數千年的戰爭洗滌，進化到現代的文明體系，縱有少數血腥情事仍在部分地區上演，但相較於過去動輒亡國滅族，已經算是難得的和平。

這當中有很多因素使然，最為關鍵的，乃是各國領導菁英吸取慘痛的教訓，共同建立起來的新秩序。這個秩序觀目前是以美國為首的西方世界，透過蘇聯瓦解得以推向全球的自由民主主義秩序。乍看之下各國平等，但層級的特徵，例如不平等的國交、受侵犯的主權等，明顯出現在許多區域內。

即使有了「世界政府」（聯合國），卻不具有如國內權威的強制力，因此大國仍有特殊地位作為體系的裁決者，也就是所謂的霸權。霸權統治部分是基於同意，像是弱國向強國輸誠以結盟對抗威脅，這種合作乃是透過雙方的交易關係；部分是基於利害考量，像是有的國家認為搭上霸權的順風車，比對抗霸權的代價來得划算；當然也有不情不願或無足輕重者，只是被動的存在於世界。

但霸權對於穩定體系的作用無可否認，整體來說，從九零年代迄今的實踐，可以見到體系內，亦具有協商與制度化的情形，以某些合法性的規則或規範制約霸權行動，形成國際憲制（constitutional）秩序。

▎ 「善霸」美國的天命論

回到上世紀九零年代的波灣戰爭，美國領導的聯軍大勝，不僅提升了美國的領袖地位，更讓潛在對手知道，自己與美國的實力差距有多遙遠。這種獨強局面，讓美國政軍菁英們感受到滿滿的帝國誘惑。此時美國戰略主要有兩個目標：「善意」的運用影響力，並給予其他先進國家利益補償，以勸阻它們放棄挑戰美國；保持「霸權」所需的軍事能力，並嚇阻其他對手追求大國地位，綜合起來，便是將美國打造成所謂的「善霸」（benign hegemony）。

換言之，現在的美國霸權，並非如同過去歷史上的霸權，不會像17-18世紀的帝制法國、19世紀的奧地利哈布斯堡王朝和沙俄，將新納入的勢力範圍視為是同樣忠心的領地；也不是以種族與血緣關係為優先而排他，並剝削從屬的帝國，像是19世紀的普魯士霍亨索倫王朝與20世紀的日本帝國；更不是宣稱要改變世界，讓人類都能被整合進入同一社群，例如20世紀的蘇聯。

美國可說是繼承大不列顛的共享利益模式，再配合傳統不言可喻的天命論（manifest destiny），進而統領全球。

特別之處就在於，美國的對外行為仍有著矛盾，並非完全都基於擴張霸權，而是有著人道救援、推廣民主的複雜考量，例如：1992年美國與聯合國部隊介入索馬利亞內戰、1994年與北約介入波士尼亞、1999年與北約介入科索沃等。

即便是最接近霸權行為的阿富汗戰爭和美伊戰爭，美國還是要以預防大規模毀滅性武器為藉口，並拉攏其他國家參與，顯示合法性乃是當今不可或缺的行為模式。但無論多善，在主權平行的觀念下，還是會讓其他國家感到不快，滋生反美心態，特別是對於下一個超強的候選者。

▎ 鄧小平：在國際問題上無所作為，不可能

隨著蘇聯力量幾乎全面退出、美國力量部分撤出亞洲，這塊地區出現變局。東北亞相對單純，但對東南亞來說，中國的存在更為放大，亞洲諸國都在關注中國是否能、或以何種姿態填補權力真空。

走出「蘇東波」變天的震撼、六四屠殺的抵制，中國步上了鄧小平路線，發展就是硬道理，一言以蔽之即是現代化。從鄧氏南巡到其逝世前的幾年間，有足夠的理由相信，中國正在嘗試接受並習慣（或說忍受）以美國為首的國際體系規則。

最明顯的例子便是「入世」——西方陣營希望透過經濟相互依賴與獲利於制度等因素，使中國安分守己地遵循國際秩序。而這個前提是，中國領導人必須相信，當下的國際現勢有利於它們的發展和壯大。用鄧氏的思維來看，在共產黨治下的中國，主要矛盾是貧窮落後；世界局勢則已經從戰爭與革命轉向和平發展。因此中國要改革開放，與世界接軌。

但，這不意味著中國從此唯命是從，儘管迄今中國從現存國際體系裡得到許多好處，但它們亦相信這是韜光養晦換來的代價，例如1999年的北約誤炸中國駐南聯盟使館事件、2001年的中美撞機事件。

同時，美國領導的西方勢力所制定的國際規則，並不全然符合中國利益，接受某些規則只是權益之計，待中國實力增強便該進行修正。這也符合某些美國戰略研究者的看法，有認為中國當下的戰略有一個「效期」，都是為了中國的脫胎換骨。

說穿了，中國必須先適應蘇聯垮台後、美國主導的單極體系規則，俟中國國力提升真正崛起，將有不同的作法。

更多的權力會帶來更多的目標，意味著中國將從事與其他崛起大國同樣的行為——只是對國際環境作出反應，且會採取行動，以有利於國家利益的方式塑造環境。需注意的是，鄧氏留下了「有所作為」的遺詔。在他看來，中國若要「在國際問題上無所作為不可能」，中國還要「積極推動建立國際政治經濟新秩序」，正是現今習政權對外政策最好的註腳。

▎ 南海冷飯熱炒，靜待兩個一百年後

以南海議題觀之，其實是冷飯熱炒。早在1992年中國便推出「臨海及毗鄰連區法」、1995年修築美濟礁工事，都讓亞洲諸國感受到中國似乎想要改變現狀，因而激起中國威脅論，北京花了不少力才扭轉形象。

同樣地，美國也以航行自由與國際法作為回應。但九零年代到千禧年的南海尚稱和平，甚至達成了《南海各方行為宣言》，地區內國家亦沒有真正產生針對中國的抗衡行為。再加上近年中國國力大增，這讓北京單純地認為，無論是東協的多邊主義或美國的亞太盟國，難以違抗中國「自古以來」的主張，縱有反對，也是虛應故事。

詎料，菲律賓選擇了體系內的規則反制，即便中國並不情願受國際法管轄，亦只能攻擊法庭本身的正當性，而非選擇推翻現有秩序。當然這也是由於法庭的裁決不具強制性，給予各方足夠的外交折衝空間，勉強維持體系的運作。

事實上，正如習近平所強調，中國並沒有挑戰國際秩序。因為在中國看來，對國際法的保留、避免約束乃是正常主權行使，且體系的領導者未加入某些規則卻要求他人遵守，那中國為什麼不能享有自己的例外呢？

平心而論，中國和他國的主權爭端，可以視為是紓解內部矛盾，以及切香腸式地試探美國底線。因此，北京針對判決發起了不慍不火的輿論戰，堅稱有七十餘國支持中國。數字是否真實，各國心裡有譜。

目前中國也只能選擇以外交手段反擊美國及其盟國，企圖讓美國感受到政治代價，盡可能阻止美國介入中國的核心利益衝突。對現在的中國來說，既沒有可能徹底擊潰美國，也沒有必要挑戰全球領導地位，更重要的目標仍是在於兩個一百年的規劃。

但未來，無論上下，中國普遍有一種認知，即時間是站在我們這邊，中國與美國的國力將拉開差距；且亞太地區為中國的核心利益，卻只是美國的重要利益，美國最終必定退出。極端的觀點更認定，台灣問題也好，或是其他國家的領土爭議也罷，美國都不會甘冒核戰的風險與中國對抗。

先不管這些想法是否能正確預測未來，都意味著，中國正在等待權力轉移的時刻來臨。