小哈瓦那：古巴裔美國人的政治力量

史考克羅夫，前美國國家安全顧問^註1

外交政策向來有其國內根源，冷戰時代兩強對峙之下，國家安全利益壓倒一切，而在冷戰結束之後，國內利益在外交政策的角色更形凸顯——而在後冷戰時代，美國對古巴的外交政策，也因此起了微妙的變化。

隨著古巴總統卡斯楚（Fidel Castro）於1992年宣布撤回在安哥拉的駐軍、往後不再介入國外的革命行動之後，古巴其實早已不是美國的國家安全威脅了。而歐巴馬之所以能夠在任內展開對古巴的交往（engagement）政策，與後冷戰時代美國國內民意——尤其是古巴裔民眾的民意走向——息息相關。

▎佛羅里達：那些反古巴的的古巴後裔

在美國，尤其是離古巴最近的佛羅里達州，古巴裔移民在政治上具有舉足輕重的影響力。

1959年古巴革命成功之後，有一批古巴民眾拒絕生活在社會主義體制下，自我流放成為政治難民。這些政治難民在卡諾薩（Jorge Mas Canosa）與瑪斯維多（Raul Masvidal）的號召下，成立反對卡斯楚專政的「古巴裔美國人國家基金會」（Cuban-American National Foundation, CANF），並組織「自由古巴政治行動委員會」（Free Cuba PAC）作為支持特定候選人的募款單位，在美國利用競選這一項內建的民主機制在美國發揮影響力，透過選舉募款活動使敵視古巴的政治力量勝出——民主黨籍的柯林頓（Bill Clinton），在1992年的美國總統大選就是充分投其所好，才順利擊敗在「沙漠風暴」行動中，大出鋒頭、尋求連任的老布希（George W. H. Bush）。

佛州的古巴裔民眾在過去一直是共和黨的鐵票區；1988年總統大選裡，老布希總統在佛州就獨得古巴裔85%的選票。而到了1992年的大選，民主黨提名的柯林頓並未依循過去黨內前輩卡特（Jimmy Carter）對古巴關係正常化的政策，他在佛州的競選活動中大力抨擊老布希政府，「我認為政府失去了推翻卡斯楚的大好機會」，言下之意指責老布希並未掌握住冷戰終結的機遇，消滅卡斯楚政權。此外，柯林頓州長也表示他相當欣賞「托里切利-葛拉翰法案」（Torricelli-Graham Bill）——該項法案將美國對古巴禁運法律化作為核心宗旨，內容甚至包括美國將停止援助那些援助古巴的國家，目的在於徹底孤立古巴；於1992年由眾議院通過成為《古巴民主法》（Cuban Democracy Act）。^註2

爾後，為尋求連任，柯林頓更是於1996年簽署旨在對古巴禁運更為緊縮的《何姆斯—伯頓法案》（Helms-Burton Act），牢牢地捉住了第一代古巴裔政治難民的心，尤其是卡諾薩的支持。在1996年總統大選中，柯林頓在佛州獲得35%的古巴裔選票，創下民主黨候選人在當地得票率的歷史紀錄。

▎古巴男孩崗薩雷斯遣返事件

但柯林頓在總統連任之後，對古巴的態度卻大幅轉變，不僅開放CNN到古巴駐點、放寬古巴藝人赴美國演出，也重啟兩國棒球交流。但影響最大的，還是古巴男童遣返事件。

1999年11月，古巴六歲男童崗薩雷斯（Elián González）隨母親搭乘難民船逃往美國，途中發生船難，岡薩雷斯雖獲救，母親卻逝世了；而美國聯邦地方法院裁決，只有岡薩雷斯還留在古巴父親才能代表他申請避難的裁決。於是在爭議中，最後岡薩雷斯在2000年被遣送回父親身邊。

遣返小岡薩雷斯的結局，引發了美國古巴裔社群的強烈反彈。不僅如此，同年9月，柯林頓與卡斯楚甚至在聯合國千禧年論壇中握手寒暄——這可是1959年以來，兩國領導人首次握手！也無怪乎那年的美國總統大選，民主黨籍候選人高爾（Al Gore）在佛州慘敗，得票率不及20%，遠低於柯林頓總統當年的35%。反觀另一頭極為親近古巴反共社群的小布希（George W. Bush），獲得超過80%的古巴裔選票——最後，或也因為古巴社群的灌票助力，才讓小布希得以在2000年大選中，從驗票爭議裡拿下戰局僵著的佛羅里達，驚險地當選了總統，讓美國政壇再度翻盤。

小布希始終認為古巴是將被政權輪替的「流氓國家」，對古巴的政策相當強硬。以推翻獨裁政權為目的的「自由古巴」（Free Cuba）政策，一直持續到小布希的第二個總統任期。而2004年總統大選的出口民調顯示，當時仍有高達78%的古巴裔選民將票投給了小布希。

▎歐巴馬的「Change」

時間來到2007年。當時的歐巴馬，正以民主黨籍總統初選參選人的身份，在邁阿密從事競選活動，他表示：

如何改變？歐巴馬強調「交往」(engagement)。只有透過交往才能夠使古巴為民主開大門，延續柯林頓第二個任期的政策，從文化、教育等人員之間的交流開始。在同時，民主黨的希拉蕊與共和黨的馬侃（John McCain）對古巴所提出的政策，卻還是繼續以反卡斯楚來號召保守派古巴裔選民。相形之下，與溫和派的歐巴馬形成極大的對比。最後，歐巴馬以51%的得票率贏得佛州，其中35%來自古巴裔選民，這顯示即便採取溫和政策，一樣能夠得到古巴裔選民的青睞，同時也代表了第二、三代古巴裔民眾，對美古關係正常化的期待。

古巴裔民眾的「世代差異」同時影響美國對古巴的政治態度。六零年代之後移居到美國的政治難民極度憎恨卡斯楚的社會主義政策，如：取消政治自由和沒收私有財產。然而隨著他們的第二代與第三代在美國落地生根，以及跨越佛羅里達海峽的美古兩岸民眾能夠相互探親訪視，古巴裔民眾對社會主義古巴的敵視程度也隨之降低。

佛羅里達國際大學（Florida International University）歷年民調佐證了這一項說法：在1991年，87%的古巴裔民眾支持美國持續對古巴採取禁運；到2014年，卻只剩52%，同時有71%的民眾認為該政策無效。在1993年，反對向古巴運送藥品與食物的古巴裔民眾分別佔75%與50%，但是到了2014年，支持向古巴輸送食物與藥品的古巴裔民眾比率分佔77%與82%。美國皮尤民調中心（Pew Research Center）於2015年7月的調查也顯示，73%的美國民眾支持兩國建立正式外交關係，更有高達72%的受訪民眾支持解除禁運。

此外，民調公司Bendixen & Amandi International在2015年3月進行的調查，65歲以上的古巴裔美國人支持與反對對古巴禁運的比率為45%比36%，30-49歲的年齡層中56%的古巴裔民眾認為美國應取消對古巴禁運。世代的差異反映在選民人口結構的變動上，同時帶給歐巴馬對古巴採取溫和政策的機會。

不過，在訪問古巴之後，歐巴馬的任期也即將於2016年元月告一段落。在歐巴馬之後呢？

▎US 2016，大選中的古巴因素

今年民主黨與共和黨總統初選，雙方對古巴的態度也相當值得玩味。無黨籍參議員但投身民主黨初選的桑德斯（Bernie Sanders），在八零年代中期擔任佛蒙特州波林頓市長（Burlington, Vermont）時，曾以私人身分自費到古巴與尼加拉瓜參訪，事後接受電視訪問，對古巴的卡斯楚，以及尼加拉瓜的桑定民族解放陣線所發動的社會主義革命發表看法：^註3

當前有人質疑現在的桑德斯是否改變立場，他說：

桑德斯1985年的受訪影片

除了桑德斯的影片風波，希拉蕊算是美國政治中立場搖擺（flip-flop）的典型代表。在2000年競選參議員時，她表示她並未準備好要取消古巴禁運；在2007年民主黨內總統初選時，她表示古巴的改革是取消禁運的先決條件；到2014年，她又附和歐巴馬的看法，批判禁運五十年並未達成所希望達成的效果。^註4 現在，面對桑德斯被挖出的「陳年舊事」，希拉蕊批評道：「我不能同意，如果你強調的價值是壓迫、監禁，甚至是殺害民眾，只是因為民眾表達自己的意見以及言論自由，這不是我所希望在任何地方都可得見的革命價值。」從雙方的回應可看出，自詡為民主社會主義者的桑德斯更重視古巴所持有的集體主義價值，而希拉蕊的言行更像是反共民主派。

另一方面，共和黨初選中頗負爭議的候選人川普，對古巴的態度卻與習慣性反共、反卡斯楚的共和黨人相當不同，他表示「五十年，夠了！」，支持歐巴馬總統的開放政策。但另外兩位候選人，德州參議員克魯茲（Ted Cruz）與佛州參議員盧比歐（Marco Rubio）則大有來頭：前者是古巴移民，其父少年階段參與過古巴革命並於1957年來到美國；後者從小就在邁阿密成長，其父於1956年來到美國。作為古巴後裔，他們對古巴的立場顯然較為保守，抨擊歐巴馬的開放與交往政策。盧比歐與克魯茲都堅持，只要卡斯楚還活著的一天，古巴就沒有人權與自由。^註5

美國是族裔大熔爐，華府制訂特定外交政策時必須考量族裔群體的觀感。不同時期來到美國的的古巴裔民眾，以及不同世代的美國民眾對古巴的態度出現很大的轉折——新一代移民後裔迅速脫下了上一代的政治包袱，在政治傾向上遠離了反共的共和黨，心傾務實交往的民主黨。

確實，如同批評者所指稱，歐巴馬的古巴政策並未保證哈瓦那將會推動政改、改善人權，哈瓦那也不會因此歸還在美國古巴裔民眾被卡斯楚政府沒收的私有財產。換言之，歐巴馬總統在卸任前十個月締造了歷史，但他的古巴政策能否在十年後、廿年後成為世人稱道的政策遺產（legacy），還端視於古巴的執政者是因為美古關係好轉，而繼續鞏固了一黨專政，還是開啟了社會主義革新的改革之路。

▎ 備註

美古破冰，歐巴馬訪古巴 | 轉角國際 udn Global