爸爸去哪兒？國際刑事正義的消失防線

近來亞洲各地接連發生人間蒸發、隔一陣子又出現在千里之外的事件。先是在泰國風光明媚的度假勝地芭達雅，一名瑞典籍男子在度假屋消失，案發當時監視器拍到他和不知名神秘人的身影；再來是亞洲金融中心的香港鬧區銅鑼灣，數名書店股東及員工分別於香港、廣東等地消失，其中一人經香港議員鐵口直斷，懷疑是偷渡至中國尋歡；最後是兩周前，中國籍記者準備搭火車由曼谷前往寮國，亦是神奇失蹤於半途......。

這些人失蹤的特徵共通點均是沒有離境紀錄，引起全球民眾恐慌，懷疑是否外星人綁架再現。

所幸中國政府不久後出面闢謠，讓瑞典籍男子桂敏海在新華社發稿召告世人，他是因為十多前的酒駕意外致死案，自願偷渡去中國自首並接受其他犯罪調查；而被認證「首先是中國公民」的銅鑼灣書店股東——英國籍公民李波——宣稱偷渡去中是個人行為，為的也是配合有關方面調查；至於中國籍記者李新則下落不明，據悉可能牽連到中國情報單位，因為他是為了不願意當線人而逃至泰國避難。

這些被跨境失蹤的事件聽來荒謬，卻接二連三的出現在我們四周，能夠傳出訊息報平安的，尚屬他國籍公民，中國或香港籍的被失蹤者乃是前途未卜。不禁讓人想起上個世紀，北韓船隻潛入日本，特務上岸綁架日本公民的恐怖故事......。

▎人道悲劇：消失在北韓的日本新瀉少女

那是亞洲冷戰不再壁壘分明的七八零年代，美中、日中關係逐漸正常化、金邊仍在進行無政府狂想試驗、河內正準備和北京開打；東北亞一隅的日本，則在數年間發生十多件公民失蹤案件，無人知悉原因。直到1987年北韓特務在南韓航空放置炸彈進行恐攻，被捕後才供出那些失蹤案件極可能是遭受北韓綁架，而到了2002年，時任北韓首腦的金正日親口向日相承認綁架行為，雙方就此展開歸還交涉。

不過，經歷將近四十年的分離，許多被綁架者的家庭早已分崩離析、不少被綁架者更是魂斷異鄉。迄今仍有一些人在北韓的控制下無法回國團圓，構成人道悲劇。像是新潟少女橫田惠，失蹤時芳齡13，多年後北韓傳來她的死訊，與她已結婚生子的「喜訊」。原來被綁架後，北韓利用她理解學習日人的生活型態與語言，過了幾年她，被安排與同樣被綁的南韓人結婚，生下一名女嬰。之後據稱她可能因生活壓力而選擇自殺，就此結束短暫悲慘的生命。而她的孩子，經由北韓同意安排，於兩年前在蒙古與祖父母相認。等了一世的橫田老夫婦終於盼到孫女，但其孫女也無法離開平壤。據傳她受到特別待遇，乃是金正恩妹妹金汝靜的同學，並被安排至北韓政府機關工作，未來可能成為對日外交的一著好棋。

專制政權此類惡行不勝枚舉，亦是國際社會之瘤。聯合國大會連續11年通過決議案嚴詞批評，大會的第三委員會更在2014與2015年要求將北韓人權問題移交國際刑事法院（International Criminal Court, ICC）審理。聯合國調查員於近日便直稱北韓已犯下如納粹般的反人類暴行，建請安理會向ICC提交狀況，以便進入司法程序。

▎誰能找回爸爸？國際刑事法院 VS. 大國政治協商？

到底什麼是ICC？它能伸張日本公民、瑞典公民、英國公民，乃至於中國與香港公民的正義嗎？

自1990年代以降，國際社會在過去的實踐中，對於戰爭罪、違反人道罪或是種族屠殺罪，已經建立必須以有效司法實體處理的共識。於是在1998年世界多國締結《羅馬規約》（Rome Statue of the International Criminal Court），並依此在2002年打造了ICC。相較於過去的實踐，ICC具有超越主權國家的權威，被認為對於國家和非國家行為者（像是準軍事團體、武裝民兵等）均具有管轄權。這表示《羅馬規約》的複雜性更勝以往，超出了當下對國際條約的概念——《羅馬規約》能夠以一些條件向非締約國課以責任 : 無論一國是否簽署該條約，只要違反規約中的罪行，都有可能接受國際刑事法院的調查及後續的司法程序。但ICC並非直隸於聯合國，無法由安理會強制行使管轄權，其相關運作需靠會員國的合作方能執行無礙。

這裡須先釐清管轄權的概念，羅馬規約內明列了可受理性條款及補充性管轄，使ICC在符合一定條件下才會受理案件。條件主要指的是ICC僅對國內刑事管轄起補充作用，若一國能以自身的刑法針對羅馬規約中的罪行，展開調查、起訴、判刑等司法程序，則ICC並不會強加管轄。除非該國對於這些罪行「不願或無法」行使司法權力，那麼ICC才會按照個別情形行使管轄權，進入法定程序。

而安理會的管轄權則比較接近普遍性管轄，像是依照安理會決議成立的前南斯拉夫國際刑事法庭（ICTY）、盧安達國際刑事法庭（ICTR），其規約均顯示此類特設法庭與國內法院共同行使管轄權，但如果情勢必要，更享有優先於國內法院的管轄權。

若透過安理會授權，就沒有所謂法院管轄權的問題，因為安理會的決議案可以廣及會員國與非會員國。在此前提下，ICC的檢察官當然可以針對非締約國行為者展開相關程序。

如果沒有安理會授權，由於ICC缺乏強制執行力量，案件目標的國家行為者可能會基於政治考量抵制，也沒有與法院合作的義務。所以無論是實務或學界，大多都認為面臨重大案件時，ICC應得到安理會的支持，或根本應該由安理會以政治手段處理。像是在北烏干達聖主解放軍（LRA）的案件裡，ICC對其領導階層的起訴，反而影響他們與政府軍的談判意願，延長了武裝衝突的時間。安理會則是呼應烏干達政府的訴求，期望盡快與LRA停火以恢復和平。不過後來證明，綏靖並無實效，安理會最終還是同意非盟出兵圍剿LRA。

在這件案例裡，ICC曾陷入兩難，因為一些北烏干達的被害人希望ICC能撤銷起訴，讓LRA重返談判桌，但ICC仍維持原議，向LRA的領導正式發出逮捕令。申言之，當被害人的利益在於立即停止暴行，並非在於達成報復式正義時，來自被害人的壓力與加害人的勒索遂結成同盟，使得ICC難以在司法與政治間取得平衡。

《KONY 2012》按下 cc 打開中文字幕

▎蘇丹達彿案例：綁手綁腳的國際刑事法院

平實而論，安理會與ICC並肩作戰的可能性極低。羅馬規約自己也承認安理會的地位與能力，在維持國際和平與正義之重要性，在出現國際罪行時，ICC的角色僅能是補充作用，不應是主要行為者。同時在二戰後，各國已漸漸習於安理會處理重大國際議題。

因此，安理會中擁有否決權大國們的態度便是關鍵所在。以蘇丹達佛案為例，在2004年的1564號決議案中，安理會就達佛局勢決定設立一調查委員會，釐清該地區相關各方是否違反國際人道法與人權法。委員會在2005年向安理會提交了報告，建議由ICC進行後續作業。在表決過程中，中國雖大表反對，但仍投下了棄權票（美國亦投下棄權票）。

於是安理會通過第1593號決議，決定把2002 年7月1日以來的達佛問題移交給ICC。

經過數年的調查後，2009年ICC以涉嫌在蘇丹達佛地區犯有戰爭罪和反人類罪為由，宣佈正式對蘇丹總統巴希爾（Omar Al Bashir）發出逮捕令，並於2010年再加上一條種族屠殺罪。但中國仍堅持應以政治手段解決達佛問題，在尊重國家主權的立場上，「宜由蘇丹司法機構對嚴重違反人權的責任者進行審判」，並抨擊ICC的判決干擾該地區和平。同時，中國希望安理會能根據羅馬規約第16條採取必要行動，即以決議要求ICC暫停審理此案。但在調查程序均屬合法、國際社會大多支援的情況下，安理會並沒有干涉。

由於蘇丹不是羅馬規約締約國，亦沒有與ICC簽署任何協定或安排，更重要的是，此案本是從安理會決議轉交，是故，其司法管轄權與合作義務變成安理會必須面對的問題。於是ICC決定轉交安理會，以便採取安理會認為「適當的行動」。嗣後，聯合國派出維和部隊試圖恢復當地秩序，但效果有限。在非洲聯盟、阿拉伯聯盟等組織與聯合國的斡旋下，2011年相關各方簽署了杜哈文件（Doha Document for Peace in Darfur），中國遂以此做為基本立場，再度強調應「通過政治手段實現達彿的持久和平與穩定」，且「希望安理會在此問題上重視並認真聽取非盟、阿盟等地區組織的意見」。不過，各國和稀泥的手法顯然無助於蘇丹問題，近年來暴力再起，達佛地區仍是民不聊生。

另一方面，即使ICC發出逮捕令，蘇丹的巴希爾顯然不放在眼裡，反而更加密集地出訪他國——2010年的肯亞與查德、2011年的吉布地與中國；前三者都是羅馬規約的締約國，依約負有逮捕與移交嫌犯的義務。但這些國家並未如此作為，形同毀壞羅馬規約。

值得注意的是，去年巴希爾出席在南非舉行的非盟峰會，南非人權組織即向普勒托利亞（Pretoria）高等法院發出請求；經法院審理，決定限制他出境。不過消息業已走漏，巴希爾迅速離開南非，該法院亦隨後發布逮捕令，顯示仍有部分司法系統願意遵守國際法義務。

然而，這次的驚魂記並沒有讓巴希爾卻步，因為他還有一個最大的靠山。做為蘇丹重要貿易夥伴的中國曾表示：「對ICC起訴巴希爾總統的決定有嚴重保留，......巴希爾總統在中國也將受到歡迎」，等於正面挑戰安理會的權威。同時，中國亦向ICC喊話，希望它「謹慎行使職能，不要妨礙安理會政治解決國際或地區衝突的努力」。

2015年適逢中國抗戰70周年，北京舉行了盛大的閱兵邀請各國政要觀禮，中國的老朋友巴希爾當然被奉為上賓，風風光光的享受北京招待，也讓西方世界再次見識到極權者們的兄弟之情。

從中國的種種反應可知，它非但無法接受ICC在違背非締約國國家意志的情況下行使司法管轄權，也難以贊同由安理會授權ICC使用這種權力。中國對蘇丹如此，對堅固盟友北韓的態度可想而知，那麼，ICC還有能力調查並審理北韓的相關案件嗎？

▎小知識