美中「氣候行動聯合宣言」：中國COP26的壓軸善意為什麼？

【2021. 11. 11 美國／中國】

美中「氣候行動聯合宣言」：中國COP26的壓軸善意為什麼？

「氣候變化的現實，戰狼不得不回頭的理由？」本屆的COP26，全球最大的兩個溫室氣體排放國——美國與中國——在10日共同發表了聯合宣言，兩國承諾將針對氣候議題將會採取多項行動與合作。協議重點聚焦在包括減少甲烷排放、產業脫碳、發展潔淨能源、以及減少森林砍伐等內容。但令外界驚訝的是，原先中國在氣候變遷議題上態度相對消極、採取強調「中國式發展」的立場，卻在COP26進入尾聲的時刻轉為與美國合作，釋出「善意訊號」。美中雙方的轉向配合，實際上有何具體承諾？在當前中國的規劃現實裡，又有哪些模糊曖昧的空間？

這份聯合聲明（中國稱為《中美關於在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》），在10日由美國氣候特使約翰凱瑞（John Kerry）和中國氣候變化事務特使解振華共同宣布，也被外界認為是美中雙方暫時放下彼此的緊張關係，在氣候議題上達成共識的重要一步。

凱瑞在記者會表示：「當前的每一步都很重要，前方還有長長的路要走。」他也進一步透露了近期才由白宮證實的美中元首虛擬峰會進度。他提到，拜登與習近平將於近日以視訊方式進行對談高峰會，目前團隊已經著手在規劃當中。凱瑞並指出：

解振華也提到：「中美雙方也將與其他各方共同努力，以確保COP26取得成功。」對於美中本次的合作，聯合國秘書長古雷特斯（Antonio Guterres）也在推特上表示，「應對氣候危機，需要國際的合作和團結，這是朝著正確方向邁出的重要一步。」

在這份中美協議中指出，兩國均同意針對氣候問題採取行動，以實現2015年《巴黎氣候協定》的核心目標——將全球氣溫上升限制在1.5度以內。其內容包括：在2020s以前建立規管溫室氣體的明確框架與環境標準、強化潔淨能源轉型、提倡產業脫碳與電氣化、消除非法森林砍伐、發展循環經濟如綠色設計與可再生利用資源、減少甲烷與二氧化碳排放，並將針對各自的減排計劃互相交流資訊與解決方案等等。

此外，美國方面表示將會在2035年達到100%的無碳污染電力目標。中國則表示將在「十五五」（第15個五年計畫）中，逐步減少煤炭消費。

不過《華盛頓郵報》也點出，雖然美中雙方洋洋灑灑列出種種承諾與合作，但這份協議依然沒有明確列出每項承諾的最後期限、或具體數字目標。因此在周三晚間聲明發出後，各方反應兩極，除了讚揚之外，亦有輿論質疑，本次協議到底只是政治上的表態、抑或真有可能會產生具體行動。

例如，雖然中國承諾將減少煤炭消費，但卻沒有具體表示過往已有的「中國將在2030年達到碳排放高峰、2060年達成碳中和」是否有提早改變的日程表；另外，也尚不清楚兩國宣稱將針對可再生能源進行合作，是否代表著美國有可能取消今年6月，因為新疆問題而宣布對中國製造的太陽能電池版的進口禁令？除此之外，解振華也沒有說明，中國是否會接受協議中的一項減碳條款，即「各國同意停止為煤炭提供資金」。中國目前雖然已經停止為外國燃煤電廠提供資金，但目前還沒有同意在國內停建燃煤電廠。

美中聲明發布以後不久，中國也開始對國內釋放美中達成協議的「良性訊號」，各大新聞媒體紛紛釋出「中美聯手應對氣候變化」的罕見成就，強調聯合宣言符合雙方利益，中國也會積極兌現承諾。微妙的是，代表中國參加COP26的解振華，不久前才因為被《美聯社》記者提出英文對答的要求，引發解振華「不如你用中文問我」半開玩笑的回應，這個記者會花絮並沒有成為國際外媒關注的焦點，但中國輿論以此大作文章，反變成「霸氣回應」、「中國反將一軍」的戰狼式話術。

解振華也在記者會上向外媒強調，不應該將氣候責任全部歸咎給中國，「中國的高排碳是歷史原因」，解振華的說法維持中國一貫對外的氣候問題解釋：中國仍在發展進程，已經展現了實足的改革決心。同時解振華也不忘回擊美國，指責川普先前退出《巴黎協定》才是耽誤全球氣候變遷應對的元凶，諷刺「美國應該趕快追上腳步，與我們一起合作。」

就在美中聯合聲明發布之後，中國的「霸氣回應」轉為善意合作的軟化態度，解振華也同步透過外媒訪問的管道，對外釋放「中國的承諾會100%兌現、中國會積極與美國合作」的配合態度，先前的「責任不該歸咎中國」改口為「中國做為大國，應該承擔責任」。尤其在前一日美國前總統歐巴馬，才在會議上直接點名中俄兩國在減少排碳的政策毫無進度、又對參加國際應對氣候變遷的會議態度消極，後來的中國轉彎配合才讓外界認為有令人玩味之處。

美中的COP26聯合宣言，或出於政治現實的需求，實際上雙方議定的內容，不脫2021年4月凱瑞訪問上海時，美中雙方當時發表的《中美應對氣候危機聯合聲明》。

從當時聲明發表後，外界的解讀就認為，氣候議題已經是美中雙方在不同領域的多重角力下，少數還能坐下來談判並且攜手合作的項目，然而中國內部的風向仍感到困惑——中美兩國的發展程度有落差，中國如果要能夠加速實現減碳目標，會需要更多技術和融資進場，這一來涉及到中國國內應對氣候變遷上，有沒有產業創新、金融轉型的可能；二來是當時在上海發表的聲明後，中國官媒設想的未來藍圖裡，包括中美兩國需要推動雙邊的氣候融資平台，連帶的資訊透明化和體系建設等複雜的問題，如此深度的美中掛勾，是否為中國政府期待的合作模式？其實還存在模糊曖昧的空間。

「問題是，有承諾卻還是看不到前景。」2020年中國宣告碳中和目標後，在今年2021年3月的中國兩會上的「十四五規劃」（第十四個五年規劃，為1953年開始的中國總體經濟產業戰略的計畫，每五年計畫一次），雖然訂立了碳中和目標的具體數字，包括碳排減少18%、非化石能源消費比重提升20%、森林覆蓋率提升24%等項目。

但中國國內的分析就認為，十四五規劃的期限是一路到2025，但內容上並沒有明顯加速應對氣候變遷的策略，除了帳面數字的變動之外，具體應該如何實行？城鄉發展差距又該如何落實？並沒有完整的政策措施。國際新氣候研究所（NewClimate Institute）對十四五規劃的內容評論：

「令人失望的是，中國將如此大的注意力放在繼續依賴煤炭、石油和天然氣上。作為全球最大排放國，世界需要中國加快應對氣候變化的步伐，但在這項規劃中，我們幾乎看不到這樣的行動。 」

從十四五的規劃脈絡來看，這一次中國在COP26聲明所聲稱的「十五五逐步減少煤炭消費、進最大努力加快此項工作」承諾，外界的解讀也並不認為可以照中國所說的那麼樂觀。