無動於衷的兄弟之邦？海灣國家對敘利亞難民的態度
2011年敘利亞內戰爆發至今已逾四年。隨後ISIS席捲大敘利亞地區的戰火，讓數百萬無家可歸敘利亞人們的返鄉夢，變得更遙遠。對於中東地區來說，這波因戰爭而起的難民潮，更是繼1940年代末期，因以色列建國而逃離家鄉的巴勒斯坦人之後，另一波最大的難民潮。
鄰近敘利亞的海灣阿拉伯國家，在中東（甚至是世界）經濟發展程度都算高，並且同為阿拉伯民族，自然成為各界眼中，最應承擔協助敘利亞難民的國家。不論媒體或是學術界，均不斷批判海灣國家，至今尚未付出足以反映「兄弟之情」的國際道義責任，甚至批判他們偽善的人道主義與冷漠。
那究竟這些海灣國家是如何看待敘利亞難民問題？其對敘利亞難民不施援手、無動於衷的政策背後，究竟又是什麼樣的邏輯？
▎海灣國家的責難與辯護
眾多指責聲音中，最常見的便是：富裕的海灣國家並未承擔起該有的責任。國際特赦組織在2014年12月，就世界各國協助安置敘利亞難民問題提出報告，報告中指出：相較於土耳其、約旦、黎巴嫩、埃及與伊拉克等國，在接納敘利亞難民的努力，相對富裕的海灣國家，例如沙烏地阿拉伯、科威特、巴林、阿拉伯聯合大公國與卡達，並未採取與其經濟實力相符的政策安置難民。
此外，海灣國家與敘利亞同屬於阿拉伯民族與穆斯林，也被要求應基於兄弟之情，負起更多責任。他們被期待不僅是提供海外援助，而是應該要更積極的利用既有的海灣國家合作機制，接納難民並提供相關的安置協助註1。
這些排山倒海的責難批判，最終都直指一項海灣阿拉伯國家至今尚未完成的義務：簽署1951年《難民地位公約》與1967年《難民地位議定書》。這項尚未履行的義務，也讓海灣國家被視為逃避國際社會責任。
然而在另一方面，許多媒體與報告也為海灣國家辯護，指出這些國家其實自2012年以來，在協助敘利亞難民的議題上，已經投入了可觀金額。根據一份聯合國難民署（UNHCR）於2014年6月公佈的報告，以援助約旦的敘利亞難民為例，海灣國家在2013年的援助金額已超越1.6億美元註2；其中，科威特更承諾至少援助5億美元註3。
今年九月，當國際社會不斷譴責海灣國家的冷漠時，半島電視台也報導海灣國家這幾年對敘利亞議題的努力；其他海灣媒體也為海灣國家發聲。這些為海灣國家辯護的報導，強調海灣國家這幾年努力的證據，包含金錢援助，以及他們其實已經「接納」了許多敘利亞人。
▎海灣國家的政策邏輯
這些替海灣國家辯護的報導，反映出他們跟外界不同的認知；其凸顯了海灣國家在面對敘利亞難民議題時，作為「離岸援助者」為主角色定位，以及其在制定相關政策時，以「國家安全」為主要考量的邏輯。
對海灣國家來說，作為一個離岸援助者，提供大量金錢援助，將敘利亞難民安置於他國而非本國，至少有兩大好處。首先、此舉可避免直接安置敘利亞難民所付出的社會成本，減少國家內部如失業、族群衝突等社會問題加劇的風險註4。其次，在海灣國家眼中，選擇離岸援助者的角色，更降低跨國反政府活動滲透社會內部，進而對國家安全造成的風險。
這些考量，除了反映海灣國家尚未簽署國際難民公約的現實，並同時反映海灣國家長期利用移民政策，來控制國家發展與安全的邏輯。從歷史經驗來看，海灣阿拉伯國家超過半世紀的經濟發展，不僅創造了政權的財富，使得海灣部族政權在脫離英國保護關係後，逐步成為「租佃國家」（rentier state）。透過輸出石油與天然氣，海灣國家不僅從全球資本市場中，獲得國家運作的物質基礎，以維繫政權運作，也讓海灣地區成為全球資本主義市場下，引進勞工的重要市場。
1970年代以前，海灣國家利用移民政策，大量引進埃及、巴勒斯坦與葉門的勞工，提供海灣國家基礎勞動力，完成國家各項建設的發展。但是，早在1950與1960年代，當泛阿拉伯民族主義、共產主義與社會主義的政治意識型態橫掃中東時，跨國的阿拉伯裔勞工們，也同時成為傳播這些意識形態的重要網絡，構成海灣各國政府眼中的潛在危機。
當資本主義在海灣國家急速發展時，相關勞工與社會問題，激化了可能造成政權顛覆的政治意識形態。因此，海灣國家也大幅條正移民政策：一方面，他們開始轉向招募南亞與東南亞移工，追求更為廉價的勞工，也壓縮了阿拉伯裔勞工的空間。另一方面，新移民政策當中的審查制度，卻吸引了更多支持海灣政府的阿拉伯裔新興中產階級，鞏固了政權統治的社會基礎與國家安全註5。
▎「接納敘利亞人」的實情？
當外界不抨擊海灣國家不顧兄弟之情，棄敘利亞「難民」不顧時，這些國家提出可觀的援助金額數據，也宣稱其實這幾年早已經接納許多敘利亞人，為自己辯護。沙烏地政府宣稱，自敘利亞內戰爆發以來，沙烏地已經接納250萬敘利亞人，同時，也提供他們醫療與教育的協助；阿拉伯聯合大公國則表示，他們也已經接納超過10萬名的敘利亞人。
但是真實狀況或許是：能夠入境海灣國家的敘利亞人，其實大多並非那些無家可歸的敘利亞「難民」，而是能夠順利通過海灣國家移民審查制度的敘利亞中產或商業「移民」。在以國家安全為前提，又未曾對難民承諾任何作為的情形下，不論在過去或是現在，海灣國家的「移民」政策，都未曾擁抱那些真正在苦難中的阿拉伯兄弟們。
▎備註
UNHCR, Gulf Donors and NGOs Assistance to Syrian Refugees in Jordan, June 2014.
註3：註4：海灣國家的內部問題，請參考Davidson, Christopher M., Chapter 5: Mounting Internal Pressures, After the Sheikhs: the Coming Collapse of the Gulf Monarchies, London: Hurst, 2012.
註5：Forstenlechner, Ingo and Emile Jane Rutledge, The GCC’s ‘Demographic Imbalance’: Perceptions, Realities and Policy Options, Middle East Policy, Vol. 18, Issue 4, pp. 25-41.
收看更多文章，請訂閱轉角國際facebook專頁：
;){kind=link}
;){kind=link}
回應