天龍公務員的孵化器？法國「菁英文官學院」存廢之爭

2019/05/20 The Glocal

被諷刺為「富人總統」的馬克宏，正打算廢除法國的菁英文官學院——「ENA」——撕掉... — 被諷刺為「富人總統」的馬克宏，正打算廢除法國的菁英文官學院——「ENA」——撕掉「天龍人」的標籤。圖／路透社

文／黃璟荃（The Glocal研究員）

1945年，為了讓第二次世界大戰後的法國政府更加民主化，戴高樂（Charles de Gaulle）政府特別成立專案小組，並在「法國現行憲法之父」德勃雷（Michel Debré）的帶領下，在巴黎創建了「法國國家行政學院」（École Nationale d’Administration，簡稱ENA）。

在 ENA 創校以前，各個政府行政部門各有各的招聘方法和甄選條件，標準不一使得公務人員的素質參差不齊，且用人時常只考慮身家背景。於是戴高樂政府希望藉由標準化考試，訂製一套對不同社會階級更公平的公務員招聘系統，並透過 ENA 來統一選拔合適的文官人才，培訓出一群能夠帶領法國的菁英。

ENA 確實培訓出了許多政府人才。自1945年以來，有約三分之一的法國總統畢業於 ENA，其中包含席哈克（Jacques Chirac）、歐蘭德（Francois Hollande）和現任總統 馬克宏（Emmanuel Macron）。許多希望從政或進入管理階級的法國人，會在取得大學學位後報考 ENA。根據現任 ENA 理事傑拉德（Patrick Gerard）所言，ENA 學生平均年齡約31歲，且通常已有豐富的工作經驗。

「如果我們想建立一個平等且卓越的社會，我們必須徹底改變高層公務人員的招聘規則。」... — 「如果我們想建立一個平等且卓越的社會，我們必須徹底改變高層公務人員的招聘規則。」今年4月底，馬克宏正式宣布他決心要將 ENA 廢除，作為他社會改革的開始。圖為反馬克宏示威者，諷刺馬克宏高高在上，如同「馬皇」。圖／美聯社

以培育一群法國菁英來說，ENA 確實達到了創校使命，但卻恐怕沒有達成讓公職體系更平民多元化的目標——法國政治界的高層，常由 ENA 校友壟斷；ENA 校友圈建立起來的「高級人脈網」，更加深了政府內的派系鬥爭和社會不平等，提高法國人的不滿。

不難想像，為什麼這樣的菁英學校在民粹主義興起的當代法國，會被掛上「菁英主義」的象徵；ENA 有著一般西方名校的通病，同時也是法國國家階級固化的象徵之一，並成為了黃背心運動的抗議對象之一。為了平息黃背心怒火，馬克宏面對自己的母校也不手下留情，於4月底宣布，打算永久關閉 ENA，並且重建一套更民主化的公務員招聘系統。

部分政治家和商界領袖認為廢除 ENA 的作法太極端，並建議馬克宏政府應專注於改革 ENA 的入學考試，以讓 ENA 招生制度更加開放，但以「讓公職選拔多元化」的建校使命來說，現今的 ENA 恐怕再無法對今日的法國社會做出特殊貢獻。

法國政治界的高層，常由 ENA 校友壟斷；ENA 校友圈建立起來的「高級人脈網」... — 法國政治界的高層，常由 ENA 校友壟斷；ENA 校友圈建立起來的「高級人脈網」，更加深了政府內的派系鬥爭和社會不平等，提高法國人的不滿。圖為 ENA 的校園大門。圖／法新社

▌名校通病，精英主義

不管是美國的常春藤或是英國的歷史名校，任何國家的頂尖大學都無法逃避「菁英主義」的標籤。事實上，名校除了名聲威望和教育品質之外，最吸引人的就是校友網絡帶來的職場優勢。學校會為了鞏固與現有校友或重要機構的關係，而偏好某些特定族群的學生，這也是美國名校會有「校友子女偏好」（legacy preferences）的主要原因。

ENA 也逃不過名校通病。ENA 是法國競爭最激烈的頂尖學院（Grandes Ecoles，也稱「大學校」），一年只錄取不到100名左右的學生，錄取率不到5%。要進入 ENA 必須經過層層嚴格的入學考試，其中包含筆試以及口試，內容涵蓋範圍從法國內政到歐盟政治、人格與領導能力到外語測試，門檻極高。

ENA 是法國競爭最激烈的頂尖學院之一，一年只錄取不到100名左右的學生，錄取率... — ENA 是法國競爭最激烈的頂尖學院之一，一年只錄取不到100名左右的學生，錄取率不到5%。圖為 ENA 校內展示的校友照片。自1945年以來，有約三分之一的法國總統都畢業於 ENA，包含席哈克、歐蘭德和馬克宏。圖／法新社

擠入這個幾乎保證「前途光明」的窄門後，ENA 畢業生會再根據最終畢業成績排名，填寫志願分發至不同的政府部門體系。畢業於 ENA 基本上等同於拿到終身公職保證，前15%的畢業生常會選擇進入法國最高行政法院（Conseil d’État）、財務督察總署（IGF）或審計法院（Cour des Comptes) 。這三個部門是成為國家文官領導層級的最佳捷徑，甚至是日後投入政治、成為民選代表的最快跳板。

馬克宏自己就是屬於 ENA 前15%的經典案例之一。2004年從 ENA 畢業後，馬克宏選擇進入 IGF；2008年又轉入金融業，改做投資銀行。後來受到賞識，在2012年成為歐蘭德總統的副秘書長。馬克宏漸漸成為家喻戶曉的名字，終於在2016年創辦自己的政黨「共和前進！」，並於隔年當選總統。有部分媒體認為馬克宏投資銀行出身的背景很突兀，但實際上早在2004年畢業於 ENA 時，就可見馬克宏已在為自己的政治生涯鋪路。

然而，ENA 的一眾校友並不受法國民眾愛戴。校友除了壟斷商界和政壇掌權職位，甚至排擠非 ENA 畢業的同事同行，增加派系鬥爭。強大且自成小圈圈的校友網絡，成了 ENA 臭名的主要緣由，使 ENA 在法國民粹興起前就與菁英主義掛上等號。

畢業於ENA的馬克宏，自己也是屬於 ENA 前15%的經典案例之一。圖為2004... — 畢業於ENA的馬克宏，自己也是屬於 ENA 前15%的經典案例之一。圖為2004年馬克宏（紅圈處）畢業的畢業照。圖／ENA

雖然 ENA 不像美國有子女偏好的制度，統一篩選的入學制度，確保了招生過程不會將家庭背景納入考量，但對文化知識極為要求的口試，卻仍對家庭背景優渥、學習資源較多的「上流考生」明顯有利，因此 ENA 的學生組成仍以來自富有家庭的子女為主。根據《法國新聞廣播電台》（Franceinfo）統計，父親是管理階級的 ENA 學生，在1950年時佔45%，到了2014年時，這個數據已攀升至70%。

ENA 曾對此解釋，目前在學學生的「祖父母」們有各種來歷，許多人為藍領階級或從事第一級產業，但學生的「父母親」職業是否也來自社會各行各業呢？根據《France 24》，一度不願公開的 ENA 校方表示，只有19%的學生，其父母雙親至少有一方來自藍領階級。到頭來，ENA 不過是把二戰以前不公平的公職人員招聘，「整合」帶到校區而已，根本沒有民主化選拔公務人才的方式。

▌公職改革

ENA 創立的原意，是爲了從法國人才的土壤培養出一代代的公僕與領袖。然而，到了今日，ENA 背後這一套「直通政府核心的天梯」，已經不合時宜。不論是學校本身的教學質素還是它代表的官場傳承文化，都已經過時了。

ENA 的教學方式相較於其他 Grandes Ecoles 不一定真的比較優秀，缺乏多元化的學習環境更是一大缺點。除了先前提到大部分學生背景都來自中產階級以上，ENA 每年錄取的女性學生不到三分之一，而且相較於其他法國高校，ENA 的國際學生也明顯更少（佔比平均在25%左右）。

像是巴黎政治學院（Sciences Po）和歐洲高等商學院（ESCP）每年國際生佔比約50%，其他較傳統或國際生佔比較低的高校，如巴黎綜合理工學院（École Polytechnique）和巴黎高等商業研究學院（HEC），也都至少達30%。ENA 明顯較單一的學生組成，某種程度上容易導致「團體迷思」，讓原本出身階層與背景即已具有高度相似的 ENA 學生，思考可能更趨於一致。

ENA 大部分學生背景都來自中產階級以上，每年錄取的女性學生不到三分之一，而且相... — ENA 大部分學生背景都來自中產階級以上，每年錄取的女性學生不到三分之一，而且相較於其他法國高校，ENA 的國際學生也明顯更少（佔比平均在25%左右）。圖／法新社

雖然 ENA 有試圖改良學校的形象，但大多數校方提出的改良方案效果非常有限，更重要的是，校方仍沒有對最關鍵的入學條件做出大規模的改變。即使已有許多畢業生批評過 ENA 實際上的教學品質和入學條件，ENA 在過去幾年來仍無法找到轉型的方法。馬克宏這一次拿 ENA 開刀，來平息黃背心的怒火，不過是最後一根稻草而已。

「如果我們想建立一個平等且卓越的社會，我們必須徹底改變高層公務人員的招聘規則。」馬克宏在演講稿說道。

被掛上「富人總統」之名的馬克宏，決心將 ENA 廢除作為他社會改革的開始。4月25日的公開記者會，馬克宏正式聲明將廢除 ENA，並且重建更適合的公務員招聘系統。雖然沒有具體說明如何實施，但提到取而代之的系統將「更國際化、更社會多元化、且更學術化」。馬克宏也說到，就算保留 ENA 的稱呼，新系統也將與現在的 ENA 完全不同，將廢除 ENA 畢業生的公職分發系統，讓畢業生經過一番磨練，而不是畢業後就確保直接拿到政府管理職位的鐵飯碗。

馬克宏表示，就算保留 ENA 的稱呼，新系統也將與現在的 ENA 完全不同，EN... — 馬克宏表示，就算保留 ENA 的稱呼，新系統也將與現在的 ENA 完全不同，ENA 畢業生將不再是畢業後，就確保直接拿到政府管理職位的鐵飯碗。圖／ENA Facebook

事實上，單純廢除 ENA 不能完全改善社會不平等，法國的政治體系仍會因為階級差異而越來越像寡頭政治；廢除 ENA 反而可以視為對其他名校的一種警告。因為除了 ENA 之外，還有像是巴黎綜合理工學院和Science Po等名校，也常被視為貴族學校，專門培育富家子女成為商界或政壇重要掌權者。廢除 ENA 不是為了讓其他名校單純取代其職，而是希望藉此殺雞儆猴，讓各名校有多元化招生的迫切意識。

同一個演講稿中，馬克宏也提到將減稅，並提供更可靠的公家醫療和教育服務。這些內容均是全國大辯論後產出的政策，且還有許多仍在討論階段。廢除 ENA 是馬克宏為自己形象轉型的一個開始，希望不再與「富人總統」的稱號掛邊，試圖證明他有意傾聽民眾在辯論會的訴求。

但要如何確保政府高官招聘能更加多元化？這仍是馬克宏必須克服的一大現實挑戰。除了將部分責任歸給名門高校之外，是否有必要重新制定一套統一的篩選制度？如何保證更公平的公務員招聘系統？這些恐怕才是廢校後更重要的公職改革相關問題。