感謝中國不封鎖？武漢肺炎下，WHO的緊急狀態政治學

2020/01/31 徐子軒

「世界衛生組織」（WHO）終於宣布：將2019新型冠狀病毒列為最高警戒的「國際公... — 「世界衛生組織」（WHO）終於宣布：將2019新型冠狀病毒列為最高警戒的「國際公共衛生緊急事件」（PHEIC）。但甚麼是PHEIC？公布PHEIC又會對中國產生甚麼影響？圖為30日，武漢一名疑似個案送醫隔離照護。圖／法新社

▌前情提要：〈武漢肺炎列「國際公共衛生緊急事件」，WHO：世界必須感激中國〉

農曆春節前夕，中國武漢因「2019新型冠狀病毒」（2019-nCoV，俗稱「武漢肺炎」）迅速蔓延，而遭官方下令封城，封鎖令不久便延伸到湖北多個市鎮，受影響者達數千萬人。此後疫情不斷擴散升溫，並隨中國人口移動殃及其他十多個國家，讓全球聞之色變。

自疫情在武漢爆發以來，中國已全境淪陷，目前境內確診人數即將突破「1萬」大關，死亡病例213起；全球已有18國，至少110起確診病例通報。

主管全球健康狀況的「世界衛生組織」（WHO）30日晚間也召開第二次緊急委員會，終於對此波疫情頒布紅色警報，宣布將2019新型冠狀病毒列為最高警戒的「國際公共衛生緊急事件」（PHEIC）。

30日在武漢街頭，一名戴著口罩倒地不起的男子，被發現時已經身亡。醫護隨即全副防疫... — 30日在武漢街頭，一名戴著口罩倒地不起的男子，被發現時已經身亡。醫護隨即全副防疫重裝，前往現場查看。圖／法新社

目前中國境內確診人數即將突破「1萬」大關，死亡病例213起；全球已有18國，至少... — 目前中國境內確診人數即將突破「1萬」大關，死亡病例213起；全球已有18國，至少110起確診病例通報。圖／法新社

事實上，一周前疫情風聲鶴唳之際，世界衛生組織在當地時間1月23日已經依法召開過一次緊急委員會，討論是否該頒布PHEIC。會後，WHO秘書長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）宣布「新型冠狀病毒尚不足以宣布進入PHEIC」，令許多衛生專家大為吃驚。

據悉，是次緊急委員會成員意見分歧，導致進行兩次討論表決，最後決定再視狀況討論。依照委員會與委員會主席胡辛（Didier Houssin）的轉述，當時反對者是基於以下理由，因此拒絕發布PHEIC：在中國境外出現的病例過少，且病毒來源未知、人傳人的狀況還不明顯，而中國當局為遏制疫情正做出努力。

過去近十日疫情逐日升溫，譚德塞仍緩頰。他表示「人傳人」雖已發生，但主要限於中國內部，傳染似乎限於與患者近距離長時間接觸的家屬和醫護人員，當前仍屬於中國的緊急事件，而非PHEIC。跟著譚德塞又出訪中國，再度強調「中國政府的管制措施令人印象深刻，染病過世者全在中國，中國犧牲巨大，值得尊重與感謝」。

30日宣布PHEIC的記者會上，譚德塞再讚許「中國防疫貢獻」，且強調頒布PHEIC非針對中國，而是未免「公衛體系落後國家」防疫失能。先不論譚德塞的讚賞有沒有道理，我們應該先深入了解甚麼是PHEIC？公布PHEIC又會對中國產生甚麼影響？

譚德塞日前出訪中國，強調「中國政府的管制措施令人印象深刻，染病過世者全在中國，中... — 譚德塞日前出訪中國，強調「中國政府的管制措施令人印象深刻，染病過世者全在中國，中國犧牲巨大，值得尊重與感謝」；宣布PHEIC的記者會上，譚德塞再讚許「中國防疫貢獻」。圖／美聯社

▌國際公共衛生緊急事件：防疫歸政治、政治管防疫

時間回到2003年，SARS冠狀病毒肆虐引起全球恐慌。當時SARS在中國其實已經流行了好幾個月，但由於中國政府的刻意隱匿，直到無法控制疫情爆發，牽連了20多個國家，受感者有8,000多人，造成700多人死亡。跟著亞洲各國又發生禽流感（H5N1）疫情，雖然感染人數少上許多，但整體致死率卻高達五成。

這些突發其來的疫情，雖然可能不如既有的流感影響層面廣泛，但卻因為一時之間無藥可醫，造成人心惶惶，後果更甚普通流行病。為了加強應對措施，WHO在2005年修訂運行數十年之久《國際衛生條例》（IHR），引入PHEIC的概念，希望能有助於控管異常的國際公衛危機。

修改後的IHR繼承了舊版的精神，主要有兩個目的：一是提供公共衛生應對措施預防、控制疾病傳染；二是避免這些措施對國際交通和貿易製造不必要的干擾。關於前者很容易明白，但後者則留下極大彈性供決策者操作——該怎麼採取不干擾國際貿易的方式，防堵疾病？全憑WHO和各國政客的權衡。

該怎麼採取不干擾國際貿易的方式，防堵疾病？全憑WHO和各國政客的權衡。圖為嚴陣以... — 該怎麼採取不干擾國際貿易的方式，防堵疾病？全憑WHO和各國政客的權衡。圖為嚴陣以待武漢肺炎入侵的印度醫護。圖／法新社

和大多數國際組織相似，為了滿足近200個會員國的最大公約數，WHO同樣用最小幅度侵犯主權的方式和各國締約。IHR的防疫重點從過去的邊界檢疫和禁運，轉移到遏制源頭——即要求疫病國保持必要的監測和應對能力，以免影響他國。若能滿足此前提，WHO便不會宣布PHEIC，只站在輔助立場，交由疫病國自行解決。

自2005年以來，WHO宣布了5次PHEIC，包括：2009年的H1N1流感病毒（俗稱「豬流感」，2010年宣布終止）、2014年的野生脊髓灰質炎病毒、2014年西非的伊波拉病毒（2016年終止）、2015-16年的茲卡病毒（2016年終止）、以及2019年剛果民主共和國（簡稱DR剛果）的伊波拉病毒。4

這次的2019新型冠狀病毒則是史上第6次。每一次的宣布，對WHO都是兩難。因為從IHR誕生的首日起，它就背負著「防疫歸政治、政治管防疫」的雙元特質。

▌DR剛果的伊波拉「PHEIC」前例

以伊波拉疫情為例，自2018年8月以來，DR剛果再度爆發嚴重疫情，有3,300多人染病，導致其中近三分之二的人死亡，但是WHO直到去年7月才宣布這次疫情為PHEIC。這也是武漢肺炎宣布PHEIC被輿論批評慢半拍以前，WHO被質疑反應過慢的最近一次前例。

這是因為WHO知道，一旦宣布DR剛果為PHEIC，各國會有「正當藉口」掩蓋可能的歧視和偏見，阻斷貿易交通，形同是一種「經濟懲罰」。緊急委員會在公布PHEIC後，也特別強調需要通過保持運輸路線和邊界開放，保護那些受疫情影響人民的生計，才能讓他們活下去。

這和一般人的思維可能有所不同。面對大多數PHEIC，WHO都建議不要關閉邊界，或對跨國旅行和貿易實施任何限制。因為此類措施可能會讓人流和物流轉向，從不受監控的非正式邊境口岸流通，從而增加了疾病傳播的機會，且最關鍵的是，限制措施會嚴重影響國際回應疾病的行動，並可能損害當地經濟。

WHO去年7月才宣布DR剛果伊波拉疫情為PHEIC，被質疑反應緩慢則是因為WHO... — WHO去年7月才宣布DR剛果伊波拉疫情為PHEIC，被質疑反應緩慢則是因為WHO知道，一旦宣布DR剛果為PHEIC，各國會有「正當藉口」掩蓋可能的歧視和偏見，阻斷貿易交通，形同是一種「經濟懲罰」。圖／美聯社

WHO「建議」在疫病國的國際機場、主要聯外道路與國內通道等進行「出境檢疫」，像是非侵入性的溫度篩檢，及早發現患者和接觸者；同時，WHO「不建議」各國進行「入境檢疫」，因為傳染病通常有潛伏期，染病者也可能刻意隱匿，測量溫度通常低效且浪費大量資源，再度彰顯WHO極力避免影響國際貿易與交通的宗旨。

依照IHR規定，若被確認為PHEIC，必須立即採取國際控制措施。其建議處置方式諸如：在人流方面，包括不允許疑似感染者或受感染者入境、對疑似感染者進行檢疫或其他衛生程序、對受感染者進行隔離與治療；以物流來看，包括不准貨品入境、對貨品檢疫或隔離、必要時進行銷毀。

如此不難明白，一旦被掛上PHEIC，等於受到國際條約的束縛。雖說WHO的建議並無強制力，但各國可依照國際法的授權，合情合理的對疫病國禁運禁航。此外，IHR規定若締約國要對疫病國採取相關限制措施，必須通報WHO，疫病國也有權提出協商，解除相關措施。

▌武漢肺炎的PHEIC角力

以本次新型肺炎疫情觀之，目前只有朝鮮、台灣對中國採取明顯的禁止人員入境措施，前者尚不清楚有無通報，但後者非WHO會員，無須受IHR約束。台灣蔡政府此舉雖說是要保人民健康，但能篤定的是，日後必遭中國習政權報復。

對北京來說，台北的限制措施其實並不算甚麼，習政權真正擔心的是，才剛與美國貿易休戰，中國正在逐步恢復生產和對外貿易，不希望疫情影響到今年的經濟表現。然而目前各國都有減少或禁止對中國的航班，中國多處也呈現停工停業，今年第一季到第二季的衰退已無可避免，只能期待疫情過後反彈。

另一方面，中國若被列為PHEIC疫區，等於承認施政疏失，重蹈2003年的覆轍。這或許還可以用地方官員祭旗，為中央設下止損點，但和DR剛果等「落後國家」並列，卻嚴重打擊了「大國崛起」的形象與習核心的聚合力。疫情也會讓國際社群失去投資信心，日美陸續撤僑就是最顯著的警訊，因此必然極力運作，阻擋WHO發布PHEIC。

然而，由於跨國傳染情況不斷升溫——如日本撤僑首架班機即有3人染病、日台美等地都出現本土病例——WHO已宣布中國武漢肺炎為PHEIC。這代表緊急委員會不同於上次會議，已達成多數共識，再加上日本首相安倍晉三與加拿大總理特魯道日前都罕見地公開力挺台灣加入WHO，也暗示了各國對於中國隱匿疫情的不滿，個別國家難再操弄。

不過正如前述，PHEIC是高度政治化的宣示，更不具強制力。中國雖成為PHEIC疫區，但國內仍具獨立控制能力，不必似DR剛果般需要國際力量介入防疫，可謂輸了面子保住裏子。且若隔離措施逐漸見效、疫情獲得控制，緊急委員會必然再召開審查，討論撤銷PHEIC，對中國的影響也將消失。

最後值得注意的是，WHO在2018年成立所謂的「傳染病策略和技術諮詢小組」（STAG-IH），由「外部專家」提供建議讓WHO參考，等於是設置某種外部評估工具，也是對組織的改革。本次針對中國的PHEIC，無論是支持或反對發布的意見，都可見政治斧鑿，STAG-IH必然會對此加以檢視，成為WHO下一階段的革新重點。