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借錢給窮國的風險管理?中國一帶一路回不了頭的債務陷阱

2023/06/08 廖啟宏

「我的錢袋病了,它對於消費毫無抵抗能力:借貸只能拖延再拖延,但這個病是無藥可醫的...
「我的錢袋病了,它對於消費毫無抵抗能力:借貸只能拖延再拖延,但這個病是無藥可醫的。」中國是目前全球最大的雙邊債權人,向100多個國家提供多達一兆美元左右的直接貸款和貿易信貸,但其中許多債務國財政體質不佳、甚至已經出現違約。 圖/報系資料圖庫 

「我的錢袋病了,它對於消費毫無抵抗能力:借貸只能拖延再拖延,但這個病是無藥可醫的。」

(I can get no remedy against this consumption of the purse: borrowing only lingers and lingers it out, but the disease is incurable.)

——莎士比亞《亨利四世》第二部第一場第二幕  

在莎士比亞的筆下,約翰·法斯塔夫爵士(Sir John Falstaff)是個嗜酒成性又好鬥的丑角,這句話是他向首席大法官(Lord Chief Justice)商借一千英鎊時低聲下氣說的話。他對於金錢的無賴態度,被認為是莎翁對世人揮霍的警告。

其實不只是個人,一個財政體質不佳的國家,即使借到了錢,在缺乏規劃的花用下,祝福也會成為咒詛。

過去十年以來,中國透過一帶一路,對許多東歐、非洲、中東等地區的開發中國家開展金援借款業務,讓這些原本無法在國際金融市場借到錢的國家,從中國解鎖了大筆的資金。霎時間許多公共建設、機場、港口、基礎建設如雨後春筍般出現。從斯里蘭卡的馬特拉機場(Mattala international airport)、巴基斯坦和厄瓜多的水力發電廠、到衣索比亞的公路,都在中國借貸的金援下完成的,這些建設也成為中國鞏固友邦的手段。

過去十年以來,中國透過一帶一路,對許多東歐、非洲、中東等地區的開發中國家開展金援...
過去十年以來,中國透過一帶一路,對許多東歐、非洲、中東等地區的開發中國家開展金援借款業務。 圖/美聯社 

中國是目前全球最大的雙邊債權人,向100多個國家提供多達一兆美元左右的直接貸款和貿易信貸,儼然成為這些開發中國家名義上與實質上的龍頭老大。但是在疫情後,全球經濟都受到衝擊,加上烏俄戰爭帶來的糧食價格飆漲、通貨膨脹加劇,許多債務國紛紛表示無法按照原本的條件來歸還中國的借款。許多國家已經出現違約,沉痾難起的經濟負擔甚至造成當地政治的動盪。

面對這個問題,有兩個解釋觀點:第一個觀點是這些國家的財政體質孱弱,原本就不應該得到貸款,但中國挾著一帶一路的美夢,畫著經濟發展的大餅,藉由貸款給這些國家來擴展其經濟和政治影響力。而這些國家陷入的債務陷阱,正如法斯塔夫爵士的窘境一樣。

另一個觀點,認為當初這些開發中國家需要資金發展經濟,但是在國際金融市場無法借到錢的情況下,中國借貸給他們,甚至提供技術協助,算是仁至義盡。借錢還錢,天經地義,哪來的問題呢?

把錢借給一個有財務問題的借款者,最後錢還不出來,究竟是債權人的責任?還是借款者的責任?一帶一路的旗幟,是否使中國進入經濟風險的盲區而不自知?

一帶一路的旗幟,是否使中國進入經濟風險的盲區而不自知?圖為巴布亞紐幾內亞首都摩斯...
一帶一路的旗幟,是否使中國進入經濟風險的盲區而不自知?圖為巴布亞紐幾內亞首都摩斯比港,一面中國國旗於道路主幹道上飄揚,該幹道由中國興建。 圖/路透社 

▌開發中國家的下行螺旋

向中國借款的這些開發中國家,許多因為長期經濟計畫雜亂、政府機能失靈、財政政策不連續、以及民粹主義作祟,早已是國際金融機構借貸業務的拒絕往來戶,也是國際貨幣組織(IMF)出手救援的常客。根據世界銀行(World Bank)數據估計,早在1980年,新興市場和發展中經濟體的債務總額就佔其國內生產總值(GDP)的65%,「以債還債」早已是這些國家習以為常的財政運作方式。

以斯里蘭卡為例,自80年代以來內戰頻仍,好不容易在2009年內戰結束,時任總統馬欣達.拉賈帕克薩(Mahinda Rajapaksa)急於將斯里蘭卡變成世界商業和旅遊樞紐,做了一連串的錯誤經濟決策,包括捨棄善用該國的比較利益(紡織業、茶葉、香料等)進行出口擴張,反而選擇透過大量借貸,興建國內基礎建設。又因其位於中國「海上絲路」的樞紐地位,因此與中國一拍即合,興建漢班托塔港(Hambanthota Harbour)、馬特拉機場等大型公共建設。

雖然有了許多嶄新的公共建設、機場,但是觀光客和商業旅客並沒有如期而至。馬特拉機場作為斯里蘭卡第二大機場,原本預期每年有100萬人次旅客,但目前每天只接待十幾個旅客,空曠的機場甚至吸引了野生動物進駐,工作人員還要用鞭炮驅逐野生動物。人民沒有工作導致稅收銳減,加上償還債務的負擔,漸漸拖垮了公共財政。

但是開發中國家面對財務下行螺旋的輪迴,總是無力逃脫,在2019年拉賈帕克薩總統上台時,為了攏絡民心,竟然不顧財政虧空,反而進行大幅減稅。據估計,減稅使政府收入損失超過14億美元。國庫虧空使得政府無法施展財政政策,加上數十年以來的貿易逆差造成外匯存底少得可憐,也沒有穩定貨幣的工具。所以當疫情來襲時,斯里蘭卡的經濟像風中殘燭,不堪一擊:物資缺乏、斯里蘭卡盧比一瀉千里、進口物價飆漲,連最基本的糧食和能源進口都買不起。除了宣布國債違約之外,斯里蘭卡也無力償還中國每年高額的負債。

斯里蘭卡因其位於中國「海上絲路」的樞紐地位,因此與中國一拍即合,興建漢班托塔港等...
斯里蘭卡因其位於中國「海上絲路」的樞紐地位,因此與中國一拍即合,興建漢班托塔港等大型公共建設。圖為斯里蘭卡民眾在漢班托塔港觀看中國疏濬船工作。 圖/路透社 

拉賈帕克薩總統急於將斯里蘭卡變成世界商業和旅遊樞紐,做了一連串的錯誤經濟決策,包...
拉賈帕克薩總統急於將斯里蘭卡變成世界商業和旅遊樞紐,做了一連串的錯誤經濟決策,包括捨棄善用該國產業進行出口擴張,反而選擇透過大量借貸,興建國內基礎建設。圖為斯里蘭卡。 圖/法新社 

為了償還債務,斯里蘭卡把漢班托塔港控制權讓渡給中國,允許中方在未來99年間持股70%,作為交換條件,中方必須取消11億美元的債務。這不免讓斯里蘭卡民眾回想到英國殖民時期出賣國家主權的羞辱。對斯里蘭卡而言,中國的角色從原本的合作夥伴,成為財務侵略者。

斯里蘭卡並不是特例,據《美聯社》分析的十幾個開發中國家(包括巴基斯坦、肯亞、尚比亞、寮國和蒙古等國),有高達50%的外國貸款來自中國,而且大多數國家將超過三分之一的政府收入用於償還外債。其中尚比亞和斯里蘭卡已經違約,甚至無法支付港口、礦山和發電廠建設貸款的利息。

為了償還債務和高額的貸款利息,這些國家不得不挪用原本要用在教育的資源、提供電力等公共建設的經費、和支付公共工程的工資費用,另外越來越多的稅收也讓民眾吃不消,加上外匯存底耗盡枯竭,這些國家已經束手無策。當這些國家無法履行償債義務時,又再度增加了他們已經飆高的借貸成本,陷入資本市場的惡性循環。

除了無力償還債務之外,《華爾街日報》在今年1月份的報導中指出,中國在這些向其借貸的新興國家所提供的基礎建設,部分品質不佳,有許多大型建設面臨坍塌的風險和危機。其中包括厄瓜多的Coca Codo Sinclair水電廠出現數千條裂縫、巴基斯坦由於安全緣故關閉了Neelum-Jhelum水電廠,烏干達發電公司也表示,中國建造的Isimba水電廠發現了500多處施工缺陷。

無力還債、施工品質不佳、民怨沖天,一場經濟引發的政治和公共安全動盪,山雨欲來。

據《美聯社》分析的十幾個開發中國家,有高達50%的外國貸款來自中國。圖為中資公司...
據《美聯社》分析的十幾個開發中國家,有高達50%的外國貸款來自中國。圖為中資公司EcuaCorriente在厄瓜多所擁有的一處礦場,中國國旗與厄瓜多國旗高掛。 圖/路透社 

對斯里蘭卡而言,中國的角色從原本的合作夥伴,成為財務侵略者。圖為斯里蘭卡首都可倫...
對斯里蘭卡而言,中國的角色從原本的合作夥伴,成為財務侵略者。圖為斯里蘭卡首都可倫坡,正在進行一帶一路基礎建設工程。 圖/路透社 

▌中國特色的借貸

中國在國家主席習近平的一帶一路倡議下,對這些開發中國家承諾資金借貸、技術合作,以大水漫灌的方式將這些國家一個一個招編,串起新絲路。這些貸款的名目,通常與公路、鐵路和港口等大型基礎設施項目,以及採礦和能源行業有關。

中國的總體貸款承諾數字甚不透明,主要原因是中國選擇不加入巴黎俱樂部(Paris Club)——一個主要工業化國家共享貸款活動資訊的平台,另外中國對外貸款合約都包含保密條款。

但是據世界銀行的統計數據,中國提供的貸款總額幾乎相當於其他所有政府的貸款總額之和。美國威廉瑪麗大學國際發展機構AidData的研究發現,現在有40多個低收入和中等收入國家,他們對中國債權方的債務超過其年度經濟產出(GDP)規模的 10%——當中吉布地、寮國、尚比亞和吉爾吉斯,對中國的債務至少相當於其GDP的 20%。

這些借款當然不是免費的,根據AidData披露的資料顯示,「具有中國特色的借貸」其實包含了精心設計複雜的賠償保障措施。

首先,中國的貸款比其他政府索取更高的利率。一般貸款給國家基礎建設的利率會比市場利率低,但是中國的貸款利率接近商業市場利率,大約是世界銀行,或法國、德國等個別國家提供的國家貸款的四倍。

另外,中國貸款所需的還款期通常也較短,通常要求這些國家在不到十年內還清。這遠遠短於其他貸方對開發中國家提供的優惠貸款期限(通常約為28年)。

除了高利息、短還款期之外,中國國有銀行通常還要求借款國家在離岸帳戶中保持最低現金餘額。當借款人無法及時償還債務,中國可以直接從這個離岸帳戶中扣除資金,而無需通過司法程序收取呆帳。這種方法在西方銀行發放的貸款中很少見。

之所以有這些精心設計的嚴苛條件,是因為貸款對象的風險實在太高了。這時候就出現了一個問題:中國在面對經濟體質不佳的開發中國家時,並非不知道貸款的風險,所以才設計了這些防火牆。但是在明明知道這些風險的情況下,為何一意孤行呢?難道僅僅是為了高風險,高報酬的利潤嗎?

中國在面對經濟體質不佳的開發中國家時,明明知道提供貸款的風險,為何一意孤行呢?圖...
中國在面對經濟體質不佳的開發中國家時,明明知道提供貸款的風險,為何一意孤行呢?圖為中國上海。 圖/路透社 

除了高利息、短還款期之外,中國國有銀行通常還要求借款國家在離岸帳戶中保持最低現金...
除了高利息、短還款期之外,中國國有銀行通常還要求借款國家在離岸帳戶中保持最低現金餘額,當借款人無法及時償還債務,中國可以直接從這個離岸帳戶中扣除資金。圖為中國建設銀行北京總部大樓。 圖/路透社  

▌誰的錯?

借錢給一個高風險的借款者,導致呆帳、倒帳,究竟是借款人不自量力借錢的錯?還是債權人任意放款的錯?

美國2008年的金融危機之後,立法者正式回答了這個問題:是債權人的錯。

不管是一般民眾或是國家借款人,因為資訊的不對稱和對風險的感知偏誤,總會高估自己未來支付的能力和投資的效益。一個負責任的債權方,必須要盡責查證(due diligence),以理性、公正的立場綜合評估信貸風險,並且要做最壞的打算:當借款者無力償還,是否會影響到債權人本身的財務狀況和借款者的長期利益?這也是為什麼在2008年金融危機之後,美國立法者要求銀行貸款層層把關,為的就是要求銀行善盡查證責任。

中國明知這些國家有很大的可能無力償還債務,但是雖千萬人吾往矣。是因習近平一帶一路的大旗之下,所有國家和私人金融機構與資金不得不跟上。在極權國家,國家政策凌駕經濟常識和誘因之上時,不但資源配置沒有效率,對於風險也往往是遲鈍不敏感的。

當權者的核心幕僚也經常創造了同溫層,聽不見任何的警訊,導致一步錯、步步錯。現在中國不但資金無法回收、讓世界看到中國的大型工程品質低下,也讓中國的形象從原本慷慨的債權者,成了致使這些國家陷入泥淖的罪魁禍首和財務侵略者。

「英語中最貴的四個字,就是『這次不同』。」圖為北京舉行的中國國際服務貿易交易會會...
「英語中最貴的四個字,就是『這次不同』。」圖為北京舉行的中國國際服務貿易交易會會場上,展示一帶一路當中在可倫坡計畫興建的工程。 圖/路透社 

▌最危險的四個字:這次不同

約翰.坦伯頓爵士(Sir John Templeton)是美國二十世紀著名的股票投資人與慈善家,他最有名的一句話就是:

「英語中最貴的四個字,就是『這次不同』。」

(The four most expensive words in the English language are, "This time it's different".)

不管是中國和這些開發中國家,都被一帶一路和中國的資金的光明前景沖昏了頭,而低估了風險。對開發中國家來說,對公共建設的過分樂觀,使得中國的資金從祝福成為咒詛;對中國而言,對風險的低估,認為「這次不同」,但沒想到疫情和戰爭讓這些國家同時付不出錢來,無法分攤風險,進而拖垮自己的經濟,得不償失。

在瞬息萬變的國際金融市場,資金管理的重中之重是對風險正確即時的判斷,而中國在中央政策的旗幟下,傾全國之力來主導金融流向,彷彿是一隻巨大笨重的恐龍要來熟悉優雅的花式滑冰,對風險反映過於遲鈍、資源錯置,下場肯定是不堪設想。

在法斯塔夫爵士對首席大法官呻吟著自己借錢的需要時,這位大法官嚴厲的回應或許可以給中國一個參考:

「一分不借,一分不借,你的不耐煩使你不願意付上代價。」

(not a penny, not a penny; you are too impatient to bear crosses.)

「一分不借,一分不借,你的不耐煩使你不願意付上代價。」不管是中國和這些發展國家,...
「一分不借,一分不借,你的不耐煩使你不願意付上代價。」不管是中國和這些發展國家,都被一帶一路和中國的資金的光明前景沖昏了頭,而低估了風險。圖為2019年國際合作高峰論壇的會場,展示中國在各合作國家所建設的基礎設施工程。 圖/美聯社 


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廖啟宏

加州州政府研究首席、加州大學經濟系客座教授。主持〈一口經濟學〉PODCAST。長年旅居北加州,一家三口再加上一隻台灣領養的浪浪 Bagel,此心安處是吾鄉。

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