川普的鋼之鍊金術（上）：大西洋貿易戰開打？

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繼1月的太陽能板、冰箱等「201調查」後，川普政府在2月中又公布了針對鋼鐵與鋁製品的「232調查」，並宣稱將對輸入美國的鋼鐵、鋁產品分別施予25%及10%的關稅。消息一出，全球為之震盪，主要出口國家大多矢言報復，華爾街股市更是連跌數日，似乎代表即將到來的貿易混戰。

依美國商務部的鋼鐵報告，原先有三種方案供川普挑選。一是對所有進口的鋼鐵產品徵收24%或更高的關稅；二是對12個特定國家（主要為中國、韓國等）徵收53%的高關稅，對其他國家則採配額制；三是對所有國家實施進口配額，標準是去年該國出口至美國的三分之二。原本預計四月才會有答案，渠料川普迅速決定，在第一選項的基礎上作微幅調動，做為本次調查案的結論。

從關稅方案可看出川普的思維仍嫌混亂，且未能協調內部。像是按照商務部長羅斯的計畫，幾個已開發國家若都採取關稅壁壘，可引發正面的骨牌效應，使每個國家專注在自身產量。產能過剩的國家，特別是佔世界近一半產量的中國，則不得不減少生產與出口，恢復正常供需，這也是第二選項背後的戰略目的。

加上本次的232調查案是基於「國家安全」而發動，川普在與國會議員、貿易代表開會時也主張，鋼鐵是國防不可或缺的重點產業，不能由具潛在衝突的外國掌控，必須自產。顯示鋼鐵關稅很大程度是針對中、俄等被視為有國安威脅的國家。因此按照邏輯，川普應該選擇第二方案才對，但卻選擇了第一方案，讓外界不明所以。

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不過，看去年統計數字會發現，中國輸美的鋼鐵產品正在逐年下降，只占3%左右。因為美國早就對中國鋼鐵施以高關稅，像是2016年歐巴馬政府就對中國冷軋扁鋼課徵265%的反傾銷稅與280%的反補貼稅、耐腐蝕鋼產品則課徵210%的反傾銷稅與39%到241%不等的反補貼稅。其他如印度、義大利、韓國、台灣等也都遭受懲罰，只是沒有中國那麼重。

表面上看來中國輸美鋼鐵明顯減少，但實際上有多少鋼鐵產品透過轉運方式入美無法估算。去年美國調查發現，越南輸美的冷軋扁鋼與耐腐蝕鋼產品都有使用源自中國的鋼基體，故決定施予越南同中國待遇的關稅。第二選項將韓國列入，也是同樣邏輯的報復；因為美國懷疑韓國有不少鋼鐵產品是由中國輸入加工後再輸出，藉此規避關稅，已向韓國要求加強原產地認定標準。

川普又不斷強調美國的鋼鐵產業面臨多國傾銷，勞工與產業受到嚴重傷害，目標似乎是所有對美國鋼鐵業有威脅的國家。統計顯示，歐盟、加拿大、韓國、墨西哥、日本、台灣等佔了鋼鐵輸美的四成多，他們多屬盟國，內閣成員如國防部長馬蒂斯便呼籲應給予北約成員赦免。然而川普執意全面點燃戰火，在國內外都引起譁然與不滿。

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國內，關稅主要惠及鋼鐵生產業者（幾個關鍵的鏽帶州都是川普的票倉），但需要對外採購鋼鐵的產業將受到影響，從鋁罐到波音，使用到鋼鐵、鋁產品的行業，其就業人數與產值遠超過鋼鐵生產業者；國外，各國批評川普政府破壞自由貿易精神與WTO規則，為求提高美國鋼鐵自給率到八成，只想從關稅著手，卻不思如何提升競爭力。

有論者拿小布希2002年的政策與川普做比較，試圖證明川普大錯特錯。當年小布希也針對中、韓等國的鋼鐵產品課徵30%關稅，但一年多後小布希就撤回命令。原因是關稅提高鋼鐵價格，受到國內反彈，且有零件廠商外移，在國外製造運回組裝以躲避鋼鐵關稅。為求順利連任，小布希只好提前取消關稅。那麼，川普是否將面臨與小布希一樣的窘境呢？

相似的是，美國的鋼鐵業基於成本過高、經營不善等原因，多年來都無法與他國競爭。關稅既可作為對抗外國的利器，也在於爭取時間重組國內企業。小布希雖給予關稅保護，仍有多家中小型鋼鐵商破產，近20萬勞工失業，儘管華府允諾提供補助與職訓，但未能滿足要求退休金與健保費的業者，使得美國鋼鐵業未能整合完成，問題遺留到川普時代。

隨著技術進步，鋼鐵生產業的雇傭人數逐年下降。研究指出，1962至2005年，美國鋼鐵工業約減少75％的勞動力，約40萬名員工，每名工人的產出增長5倍；政府數據顯示，2006至2016年，就業人數再下降10％以上，約莫剩14萬人，但每人產出增長超過20％。換言之，勞工最大的敵人是自動化，或者說是節省成本的廠商與渴望低價的消費者合謀的結果，外國生產者的出現只是必然的需求。

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不同的是，兩次的鋼鐵戰爭對象有別。小布希主要針對當時美國最大的貿易對手歐盟與日本。當時許多訂購歐、日鋼鐵產品的公司，花了大錢向華府遊說與辯護，最終獲得1,000多項豁免；赦免關稅的國家包括北約的加拿大和墨西哥，以及泰國、土耳其等80個開發中國家。

川普的策略則是以中國為主，企圖組成圍堵中國的鋼鐵同盟。目前歐盟、加拿大、韓國等七國已獲赦免，等於輸美的前五名都不在制裁之列。

目前，加拿大、墨西哥與韓國都在重新商議自貿協定的階段：像加拿大總理特魯多已表示將配合美國，防止他國廉價鋼鐵借道加拿大輸入美國；韓國已完成協議修訂談判，公布將自行限制鋼鐵輸出美國，雖無疑是技術性貿易壁壘措施，但仍在韓國可忍受範圍內，同時韓國也開放汽車市場來換取鋼鐵免稅；日本則宣布將對中國、韓國部分鋼鐵製品徵稅，一方面是防止無法輸美的中、韓鋼鐵流入，一方面也希望藉此向美國表態，希望能進入豁免名單。關稅不啻是壓制對手的重量級武器，川普政府可謂取得初勝。

至於歐盟就比較複雜，是否能再列入豁免清單在所難言。可能是因為歐中雙方依存度較美中更高，歐盟不欲與中國對抗，也因為歐盟強調貿易爭端依國際法處理，並沒有與中國互別苗頭的打算，雙方關係相對平和。但這並不符美國的期望，據稱美國貿易代表萊特希澤曾向歐盟提出赦免關稅的條件，包括限制出口數量、在WTO與G20全球鋼鐵論壇與美國合作等，但梅克爾仍堅持與中國合作，並在近期與習近平通話，確認兩國將依循論壇結論減產。

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其他歐盟領袖，如馬克宏、容克等，都已堅決表示不受美國威逼，且開出與歐盟損失匹配的臨時關稅清單作為反制，針對特定美國商品下手。例如波旁威士忌、LEVIS牛仔褲到哈雷戴維森機車，這些美國製造的象徵，許多工廠也多位於共和黨大佬的選區，像是威斯康辛州的眾議院議長保羅瑞安、參議院共和黨黨鞭米奇麥康奈爾，意圖藉此施壓川普政府。

這可能會導致川普再回以顏色，陷入以牙還牙的惡性循環，也是雙方最不樂見的結局。對美國來說，關稅只是手段並非目的，短期可藉關稅減少數量，但會嚴重破壞美歐關係，不利日後組成鋼鐵同盟。若無法組成，至少也要歐盟降低輸美數量。

對歐盟來說，壓力更大。歐盟不只是世界排名第五的鋼鐵輸出國（2016數據），也是排名第一的進口國。若無法與美國達成協議，勢將嚴重影響歐盟各國，特別是德國鋼鐵工業，且由於美國對其他國家徵稅，來自土耳其、中國等地的廉價鋼鐵，可能會淹沒歐盟市場。對此，歐盟將啟動WTO允許的保障措施（Safeguard），臨時性地阻擋他國鋼鐵轉移入歐，但最終還是得與美國商量解決方案。

倘若歐盟無法與美國達成共識，執意要透過國際仲裁解決，那就會進入美國設定的下一個戰場，也就是多邊體系的最後堡壘WTO。美國一直希望能藉機改造WTO，這需要歐盟等大國的協助，若雙方以對抗取代合作，內戰必定導致兩敗俱傷，且會將各國捲入。更重要的是，仲裁結果還可能動搖WTO基礎，讓世界更為失序，這恐怕也在川普政府的盤算之中。

——（接續下篇／川普的鋼之鍊金術（下）：被架空的WTO黃昏？）

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