在民答那峨戒嚴之後：來自菲南總統的聯邦夢

2017/12/21 賴奕諭

今年十月杜特蒂宣布成功收復馬拉韋，但杜特蒂對民答那峨的規劃，不只是要剿滅恐怖份子... — 今年十月杜特蒂宣布成功收復馬拉韋，但杜特蒂對民答那峨的規劃，不只是要剿滅恐怖份子而已... 圖／美聯社

今年五月為了掃蕩馬拉韋市的恐怖組織，杜特蒂宣布民答那峨地區進入戒嚴，在年底戒嚴時效屆滿之際，菲律賓政府再次決議延長戒嚴。戒嚴初期，我們看到的是杜特蒂以其高壓的地方治理經驗，拉高至國家尺度試驗的過程，與他上任之後一連串的反毒政策、恢復死刑等舉措立場相一致。在宣布第二次延長戒嚴的這個時刻，杜特蒂藉此想要做的事情更加有跡可循，顯然不單純只是要以高壓權威手段維持社會秩序的平穩而已。

號稱是史上最熟稔「民答那峨問題」的菲律賓總統，杜特蒂為何執意要以戒嚴並清剿叛亂組織的方式處理這個問題？有著馬馬薩帕諾事件失敗的前車之鑒，在民答那峨深耕數十載的杜特蒂，究竟是如何看待這些指控艾奎諾的說詞？又要以什麼樣的方式處理民答那峨問題呢？

過去杜特蒂曾公開表示，政府應當積極調查艾奎諾在馬馬薩帕諾事件中，有無不法之情事，尤其他特別感興趣的，是美國懸賞的五百萬美元最後到底去到哪裡。然而，監察辦公室今年7月公布其調查結果，並指出艾奎諾涉嫌觸犯濫用職權等反貪腐法令的時候，杜特蒂卻改口支持艾奎諾的所作所為，認為他只不過是從專業的警官那裡聽取可供參考的建議而已，不該直率的定罪於他。

杜特蒂的立場，要一直到監察辦公室11月於廉政法庭正式起訴艾奎諾之後，才又有所改變，譴責前任總統在馬馬薩帕諾事件過程中濫用職權的作為。

杜特蒂搖擺不定的態度意味著什麼？雖然他在就任總統以後便不時於公眾場合嚷嚷著要實施戒嚴，他在今年年中對於監察辦公室定調艾奎諾可能涉及罪嫌時的態度，顯然還是有些保留空間。這個空間包含有菲國政府採行戒嚴之後持續觀望的態度，還有因為杜特蒂與國家警察之間引人注目的關係而導致的結果。畢竟杜特蒂的從政生涯一直是以「善用」警政系統來完成其治理而聞名，其反毒戰爭若是沒有警方協助更不可能有今日的成績。

從後見之明的角度看來，在兩次成功將戒嚴期限延長以後，杜特蒂政府或許益發意識到戒嚴用以解決民答那峨問題的可能性。因此，從最初的軍事行動只是為了對付在馬拉韋市發動叛亂的馬巫德集團，到後來總統與軍警首長皆出面表示，戒嚴的目的是要擴大掃蕩範圍，最終將試圖把所有民答那峨島上的恐怖組織一網打盡。

兩次成功延長戒嚴，杜特蒂或許益發意識到戒嚴用以解決民答那峨問題的可能性；然而，抗... — 兩次成功延長戒嚴，杜特蒂或許益發意識到戒嚴用以解決民答那峨問題的可能性；然而，抗議戒嚴的民意聲浪亦不曾減弱。圖／路透社

相較於前朝馬馬薩帕諾事件的教訓，此一舉措顯然是更加對症下藥。尤其近幾個月以來，菲國政府積極透過具體標籤恐怖組織與可疑的運動者，使其得以在使用武力平亂之餘，進行與摩洛伊斯蘭解放陣線的和平談判，還包含邦薩摩洛自治區成立的籌備工作。

從地圖上來看，戒嚴與成立自治區之間的關係更是清晰可見。在民答那峨島上被劃設為邦薩摩洛自治區的地區，實際上是被包容在摩洛伊斯蘭解放陣線的勢力範圍之中。即便如此，許多不服的群體或個人依舊在這個區域活躍地向陣線與政府抗爭，不論馬馬薩帕諾或是馬拉韋市的情勢皆是如此。

這麼一來，政府若是想要毫無障礙的成立自治區並推展民答那峨的和平進程，首要目標便是要先剷除陣線以外的叛亂勢力。而杜特蒂政府正是因為意識到這件事情，才會在動亂發生於一個小小的馬拉韋市時，決議以戒嚴為由，打擊所有可能阻撓其政治計畫的存在。

做為來自民答那峨的總統，杜特蒂意欲打造一個新的民答那峨，而這背後還同時牽連著他更遠大的菲律賓理想願景。也就是說，戒嚴與成立邦薩摩洛自治區只不過是杜特蒂政府整體政治計畫的第一步，而這早在杜特蒂還是總統候選人的時候便已經能夠看出蛛絲馬跡。

▌聯邦夢：打造一個新的菲律賓

杜特蒂還在競選總統大位之時，便已經與摩洛伊斯蘭解放陣線交涉，承諾將在當選以後重啟停滯一段時間的和平談判，乃至於訂定邦薩摩洛基本法的法律進程。他甚至不止一次在公眾場合提到，成立邦薩摩洛自治區將會是民答那峨邁向和平的里程碑，他還想要以該自治區做為重要的示範區，使其成為菲律賓未來改制為聯邦制的理想藍圖。這在杜特蒂甫上任不到一個月即發佈的國情咨文內文之中，便已經有關於這個理念的明確表態。

為什麼杜特蒂會認為聯邦制乃菲律賓未來的出路呢？事實上這正是奠基於杜特蒂治理達卯市（Davao）的經驗而產生的觀點。面對民答那峨長年來動亂不斷、政治與經濟權力失衡的問題，杜特蒂認為中央極權且一統的政府體制是無法顧及地方實際需求的問題來源。對此，他主張打破由過去殖民者引入的現行政府體制，其聯邦制的構想將使地方政府握有更多權力，包含自主的司法、商貿與稅收制度等。

杜特蒂所屬的菲律賓民主黨——人民力量（PDP-Laban）也是多年來倡議聯邦制的重要推手。其創辦人之一，同時是前國會議員的小艾奎利諾・皮蒙特爾（Aquilino Pimentel Jr.）便曾經提出12個邦外加馬尼拉大都會區為聯邦首都的版本。至於杜特蒂本人理想的規劃則有至少14個邦，除前述的司法、商貿與稅收制度外，他也提議各邦應要有自己的警察系統，只有國防、外交與金融制度是由中央政府統轄。

為了要達成目標，杜特蒂當然不只是單憑和平談判與戒嚴而已。他在上任之際，便已授意官員下到各個鄉鎮進行倡議聯邦制的運動。除此之外，今年8月也開始有國會議員提交決議案，要求成立制憲議會，研議修改菲律賓1987年版本的憲法，讓聯邦制的構想能夠真正在菲律賓實現。

如此一來，杜特蒂擔任總統之後的許多舉措目的昭然若揭。他不只是將其治理達卯市的經驗拉高到國家層級做試驗而已，憑藉其選舉的時候一舉拿下民答那峨96%的得票率基礎，杜特蒂更是將民答那峨當作他在政治構想上的實驗室。也就是說，杜特蒂不只是一個來自民答那峨的總統，他參照過往在民答那峨的治理經驗，並利用更高層級的政治權限嘗試改造民答那峨，企圖在其任期內打造一個理想中的新菲律賓夢。

我想到自己約莫於2014年年中的時候，曾經在菲律賓認識兩位來自民答那峨的女孩。我向她們恭喜，說到艾奎諾政府似乎已經快要和菲南叛軍達成協議，和平的目標顯然指日可待。只見其中一人無奈地笑著說：

那些在檯面上談判的人，都只不過是為了自身的利益在妥協與分贓，我們該做的事情還多著呢！

經過這些年政局的變化，民答那峨問題真的能夠在杜特蒂的執政下成功被解決嗎？民答那峨過往的治理經驗，以及現在如火如荼正進行的改造計畫是否真的能夠帶領菲律賓走出其困境？從國家治理的角度來看，就在杜特蒂思維行動的輪廓越發清晰的同時，菲律賓社會未來的走向反而卻顯得變數重重，著實讓人難以看清。