如何搶救歐元？歐盟需要一位財政部長？

2017/10/11 The Glocal

文／尹子軒（The Glocal副總編輯）

歐盟執委會（European Commission）主席容克（Jean-Claude Juncker）九月時的「歐情咨文」（State of the Union），是近幾十年來，來自這個職位，在推進歐洲統合上，最具野心的發言。

容克對於促進新一輪的歐洲統合的信心，自然是來自今年的「歐洲大選年」：繼荷蘭和法國相繼由親歐派勝出之後，德國總理 梅克爾在9月底的大選再度連任——這代表歐盟的政經架構的統合，未來得以在德法兩個核心國之間，獲得強而有力的支持。

2017年在歐盟最後一個主要選舉過後，梅克爾領導的内閣，將會持續與希望歐盟能更進一步統合的法國總統馬克龍合作，這也似乎意味著，歐盟終於要從2008年歐債危機之後的一連串萎頓中，重新振作，並再一次扮演為歐洲「續命」的角色。

在人民幣與美金各自受其政經局勢影響下，市場也期待新一輪的德法合作，能為歐元帶來穩定，成爲投資的另一選擇。《金融時報》甚至認為，歐元有機會成爲世界首要的儲備貨幣。

當然，現實並沒有那麽簡單，歐元要取代強勢美元、或是崛起中的人民幣，仍然言之過早。此外，德法對於歐盟經濟統合的步伐，以及歐盟執委會對於統合方向的理解，三方分歧一直存在，且維持著協商的關係——這種關係，曾締造過歐洲貨幣整合初期的成功，但也是歐債危機背後結構性經濟失調的關鍵因素。

今日，在單一市場和單一貨幣機制下，以及在歐盟需仰賴跨國財政政策，去解決經濟貧富懸殊問題的時候，德、法與執委會三方這一層的互動關係，也將再次主宰未來歐盟統合的動向。

歐盟執委會主席容克，日前才發表完「歐情咨文」就歐盟的未來，提出「前瞻計畫」。... — 歐盟執委會主席容克，日前才發表完「歐情咨文」就歐盟的未來，提出「前瞻計畫」。圖／路透社

▌德法連線，再一次暗湧？

正如親歐改革派的法國總統 馬克宏（Emmanuel Macron）在上任後發表的談話所指：

歐洲（議題）不是一個超級市場，而是各國共同命運！

馬克宏在競選總同時，便已為歐盟財政政策整合，提供了極爲進取、且堪稱革命性的提案——設立歐盟共同財政預算、發放歐元區共同債卷、設立歐盟共同財政部部長——為的都是讓歐元區各國能分享財政負擔和風險。而這些政策方向，已經在歐元區國家中取得回響，例如西班牙總理拉荷義（Rajoy）在8月已經公開表示支持。

然而在關鍵的德國裡，馬克宏的革新所獲得的回響卻是「毀譽參半」。原因無他：正在復甦的經濟體，如法國和西班牙，當然需要歐盟政策以及資源上的支持跟支援，但德國經濟風格向來以「守成」作為基調。梅克爾雖然在德國大選前曾透漏，一個歐元區的共同預算和財長可以在「適當的條件下」被考慮，但真正履行這些政策的複雜程度，卻在大選之後大大增加。

梅克爾帶領的基民-基社盟（CSU/CDU），雖然再一次地成爲聯合政府的首要執政黨，但是在歷史性低點的得票下，梅克爾的「牙買加」聯合政府需要與四個在歐盟議題上取態迴異的政黨（中間偏右的基民黨、更保守的基社盟、左派的綠黨，以及右派的自民黨），不斷周旋。近期梅克爾聯合政府籌組的動態，都是直接影響德法合作，以及歐盟統合進程的關鍵。

事實上，相同的德法連線暗湧，在過去推動歐元時便已出現過。

回顧歷史，德法兩國間的緊密合作，一直是歐盟統合的核心驅動力。面對極富改革之心的法... — 回顧歷史，德法兩國間的緊密合作，一直是歐盟統合的核心驅動力。面對極富改革之心的法國新總統馬克宏，剛結束國內大選的梅克爾該如何再次促成歐盟統合的轉輪？圖／路透社

▌歐元，誰的歐元？

從1991年《馬斯垂克條約》前七八零年代泛歐洲的經濟不景，到採用歐元之後，調整背後的失調，再到今日歐盟劫後餘生，尋求改革，在在都體現了歐盟作爲一個劃時代的超國政經組織，其實驗的本質——歐洲整合的軌跡，從來都是在災難中學習和前進，進程得來不易。

70年代對於歐洲來説，是一個極爲動蕩的十年：1973年中東戰爭、1979年伊朗革命，皆造成了歐洲的能源危機，導致歐洲籠罩於高油價所造成的滯脹中。

受高通脹和低增長所致的弊病所困擾，加上布列敦森林體系在1973年，因美元貶值而崩潰，各種混亂擾攘了近六年之後，終於驅使法國和德國等泥足深陷的歐洲經濟共同體國家，達成了將匯率掛鈎、共同對美元浮動的共識。於是在1979年，誕生了現今歐元體系（即歐洲貨幣聯盟，European Monetary Union）的前身——歐洲貨幣體系（European Monetary System，簡稱EMS）。

儘管如此，踏進80年代，在全球化運動第一次撼動歐洲工業，新的挑戰者如日本，開始侵蝕歐洲工業的地位。歐洲雖然憑著EMS體系維持匯率和單一市場的穩定，歐洲經濟共同體內的各國，卻依然深陷大蕭條以來最高的失業潮。不但法國和德國在1983到85年間，都出現超過8%的失業率，義大利、荷蘭、英國和比利時在1985年前，失業率更都在雙位數左近徘徊。這些不光彩的數字，要到2008年全球金融海嘯及爾後的歐債危機，才再次出現。

70年代對於歐洲來説，是一個極爲動蕩的十年；受國濟情勢影響，經濟大受打擊，失業率... — 70年代對於歐洲來説，是一個極爲動蕩的十年；受國濟情勢影響，經濟大受打擊，失業率屢創新高。圖為巴黎街頭的街友。圖／美聯社

尤其是1983年的法國，，如果不是總統密特朗（François Mitterrand）決意將法國留在EMS中穩定匯率，恐怕已經需要請求國際貨幣組織援助了。饒是如此，在經濟困境迫使下，雖然1986年英德法三國終於同意修訂《羅馬條約》，簽訂〈單一歐洲法案〉（Single European Act），賦予歐盟史上有名的改革大將戴洛（Jacques Delors），其所領導的歐盟執委會，更多權力去起草改革藍圖。

與此同時，於1988年身兼歐盟高峰會（European Council）輪任主席的德國總理科爾（Helmut Kohl），也在漢諾威的會議上，和法國的密特朗一同擬定，並推動更深層整合的政治動力。德法政治支持作為背書，於是催生出著名的的歐洲貨幣聯盟藍圖報告——《戴洛報告》（The Delors Report）。

報告中提及資本流動完全自由化、金融市場完全整合、不可逆轉的匯率和貨幣掛鈎與互換，以及單一貨幣取代各國貨幣等政策目標——這些目標，如今皆已成真，但是德法雙方的共識卻到此爲止。

貨幣政策整合背後的財政政策配合，甚至對於如何處罰赤字國家等整合配套措施，均沒獲得完善的答案。這些因素引爆了之後的歐債危機，也是今日法國總統馬克宏嘗試和德國總理梅克爾新内閣協商改革的一部分。

相較於德國總理科爾（中）與法國總統密特朗（右）攜手推動更深層的歐盟統合，英國時任... — 相較於德國總理科爾（中）與法國總統密特朗（右）攜手推動更深層的歐盟統合，英國時任首相柴契爾夫人（左）則對更深化的歐洲共同體表示疑慮。圖／路透社

▌財政政策，歐元的結構性缺陷？

《戴洛報告》附錄了一篇由有著「歐元之父」之稱的比利時經濟學家蘭法勒希（Alexandre Lamfalussy）的論文，當中提及到，僅有貨幣政策整合，而任由各成員國在財政政策上各自爲政的話，恐怕並不恰當；歐盟應考慮成立「共同體財政政策」（Community-wide fiscal policy）來支援單一貨幣——遺憾的是，這一點從未在德法之間獲得足夠的重視。

剛完成統一不久的德國，由於德國馬克依然強勢，並無動力去改變歐洲統合的路向，認爲歐洲各國只要足夠自律，去實行嚴謹的財政紀律即可；而認同歐洲需要穩定貨幣的法國，雖不反對此一立場，但密特朗政府也只是有限度地提議，成立一個由會員國集體管治，而非以歐盟機構為中心的「泛歐洲經濟政策合作」。

因此，最終在1992年簽訂的《馬斯垂克條約》，完全回避了法勒西的警告，僅加入了「過度赤字調控程序」（Excessive Deficit Procedure）的機制，亦即今日歐盟經濟調控的關鍵法案〈經濟穩定與增長協定〉（Stability and Growth Pact）的一部分。此外，在歐盟宏觀經濟的管治機制的設計上，内容除了硬性規定成員國財政赤字必須在國民生產總值3%以下，且將按「條件多數決」（QMV）授權以執委會制裁外，並無任何歐盟層面上的轉移性財政政策被付諸實行。

這樣的設計，最終讓歐盟在2008年金融風暴親嘗苦果。

「歐元之父」法勒希（左）當年對歐元的警告並未受到重視；提出革新報告的戴洛（右），... — 「歐元之父」法勒希（左）當年對歐元的警告並未受到重視；提出革新報告的戴洛（右），則在九零年代適逢《馬斯垂克條約》簽訂之際，遭到反對條約與反對歐元的民眾以蛋糕襲擊。圖／美聯社、法新社

由於作為一個經濟政治實體，整個歐盟依賴會員國提供的預算少得可憐，完全屬於歐盟調配的歐盟預算，在2016年僅有1550億歐元，約等於是歐盟會員國1%的國民生產總值。歐盟根本不可能如美國聯邦政府一樣，在州府（會員國）發生債務危機時，及時提供財政上的支援。

加上過度赤字調控程序，需要靠人口比例投票通過，才可以實施制裁，在違約大國們（實際上，頭兩個違反赤字調控法則的，正是德法兩國！）的反對下，制裁不通過是常態，導致過度赤字調控程序淪為裝飾品。

歐債危機的出現，正是因為長久以來歐盟無力限制歐元使用國的大幅舉債。這些國家得利於歐統一利率政策，得以獲得國際資本市場以低于實際價格大幅舉債，最後導致經濟泡沫。希臘等南歐國家，在加入歐元區時經濟已落後於北歐，經濟泡沫的情形更為嚴峻。歐盟缺乏中央財政再分配政策支援的結果，就是讓這一場浩劫升級成長達八年的災難；各國僅能各自為戰，以一定程度上矯枉過正的緊縮政策，大幅削減公共開支，為今日的民粹浪潮定下了根基。

當年希臘靠投資銀行高盛以「創造性會計」（creative accounting）處理賬目，得以矇混過關加入歐元區，最後於2009債臺高築，分別被全球三大信貸評級公司——惠譽、穆迪和標準普爾——降級，雅典政府瀕臨破產。假如歐盟早已建立中央財政再分配的政策與措施，像希臘這樣的破產或將不會全面連累到其他南歐國家，導致國債被拋售，也不會需要那麼嚴苛的撙節政策，全歐盟所陷入的衰退期亦必比現在短。

歐債危機的出現，正是因為長久以來歐盟無力限制歐元區國家的大幅舉債。圖／美聯... — 歐債危機的出現，正是因為長久以來歐盟無力限制歐元區國家的大幅舉債。圖／美聯社

歐盟缺乏中央財政再分配政策支援的結果，就是讓這一場浩劫升級成長達八年的災難。圖... — 歐盟缺乏中央財政再分配政策支援的結果，就是讓這一場浩劫升級成長達八年的災難。圖／法新社

所幸，在民粹浪潮慢慢被歐洲各國的民主制度吸收、親歐改革派的馬克宏就任法國總統，歐盟獲得了長遠防堵危機的機會，執委會得以與德法兩國，再一次組成改革的「火車頭」。然而，德國大選結果顯示，梅克爾「絕對強勢」的優勢已不在，這樣的發展，也為新一輪的歐洲經濟政策整合進程，蒙上一層陰霾。

大選之後馬上宣佈離職，並轉爲議會長的財長蕭伯樂（Wolfgang Schäuble）的位置，尤其關鍵。早已明言要求取得財長一位的自民黨，在其競選政綱反對一切各國債務責任政策的「共同體化」，並且認爲在歐債危機中，用作救市的歐洲穩定機制（European Stability Mechanism）為歐盟經濟管治開了一個壞的先例，是個「鼓勵錯誤的財政選擇」。

而且，基民黨更保守的姊妹黨基社黨，也同樣反對歐盟的再分配政策，因為在他們眼中，這是將德國稅金付給窮國。梅克爾能否在自己黨内和綠黨，甚至變身反對黨但更為親歐的社民黨（SPD）之間，獲得足夠選票，推動馬克宏的提案，會是歐元區能否更深層統合的關鍵。

毋庸置疑，歐盟在歐債危機之後曝露了極大的弱點；作爲歐盟整合基石的歐元，不能再承受一次根本上的衝擊。今日的歐盟，雖然在2017大選年過後穩定下來，但是一些根本上的問題依然亟待解決。在歐盟執委會的權力依然受限，僅能提供方案而非改革權力的情況下，歐盟下一次統合完善制度的進程，將再一次取決於德法之間的配合。