為國貢獻值多少？日本退休公務員的「空降危機」

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日本近日爆發了關於退休公務員再任職的重大爭議：文部科學省（文科省，相當於台灣的教育部）的退休職員嶋貫和男，被發現利用文科省補助的民間組織資源，從事介紹退休公務員「空降」民間任職的工作，且因此坐領高薪。事件爆發後，引起了社會矚目，並成為國會的攻防焦點。

所謂的「空降」，日文為「天下り」，原意指神明從天而降，來到凡間。後來被引申來形容公務員在退休後，任職於民間組織。目前在日本「再任職」本身並非違法，但國家公務員法當中，禁止在職公務員進行介紹或求職，以及公務員在任職後，對原所屬單位關說。

然而，一月底內閣府負責監察再任職人事的委員會，揭發了文科省前高等教育局長吉田大輔，退休後任職早稻田大學教授，其就職過程中，疑似有組織性的違法介紹情形。

事發後文科省迅速道歉、事務次長下台、並懲戒相關人員，但依舊擋不住在擴大內部調查以及在野黨追究之下，如滾雪球般擴大的案情。

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▌負責「空降」的白手套

根據調查，原先就職於文科省人事室的嶋貫和男，在2009年退休後，一邊任職於保險公司，一邊以民間NGO理事長身份，擔任介紹同單位退休公務員空降的白手套角色。

嶋貫所服務的NGO「文教論壇」，業務就是為退休公務員介紹空降工作；其辦公室與職員，則由另一NGO「文教協會」以業務委託名義無償提供。但這個「文教協會」內大部分的理監事，卻多是前文科省公務員，且每年從文科省獲得1.5億日圓左右（折合新台幣4,100萬）的補助。

然而，根據嶋貫的說法，他在各個NGO從事的介紹工作，都是在下班時間自願「做志工」而已，跟文科省無關。而他之所以有空能「做志工」，是因為他在保險業界的本業，年薪高達上千萬，每週只需上班一到兩天。

雖然保險公司出面聲明，以嶋貫的資歷與工作表現，確實值這樣的待遇，但根據調查所得之文書，以嶋貫一介前人事職員，令其從事「高薪本業」換取其擔任「空降介紹志工」，正是出自文科省官方的規劃，歷任官員也都知情。

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▌作為政府人事體系一環的「空降」

究竟為何文科省需要苦心積慮建立如此迂迴的白手套體系，來安排退休公務員的空降？

這就必須要從空降制度的歷史說起：在過去，空降並非單純雙方合意的再任職，而是由所屬部會的人事單位「介紹」。被「介紹」的當事人以及民間組織，一般都如接到上級指示的轉調命令一般，乖乖聽命，少有自主餘地。

那為何公務員要乖乖地對「被介紹」呢？因為對日本的事務官僚而言，除非參選，不然職涯頂點就是該部會的事務次長。而在人事競爭當中被淘汰者，就會令其提早優退（俗稱「拍肩」）。被「拍肩」的公務員，考量升遷無望，以及「空降」後的優渥待遇，都會乖乖退場；而被介紹的民間組織，考量與政府間的關係，也樂於接納這些「門神」。

空降文化成為不成文的制度，支持的主要理由，是認為高階官僚若提前退休，可加速公務部門的新陳代謝；而對空降後優渥待遇的期待，也可以吸引更多人才投入公務體系。退休公務員在空降後，不僅能繼續貢獻所長，還扮演政府與民間的橋樑，對整個社會都有好處。

但對於空降制度的批判，也向來不在少數。批判者認為，為了讓公務員有地方空降，許多部會浪費稅金成立或補助了許多空頭組織，而空降公務員的高額薪資，也讓接收的組織負擔沈重；在考量空降關係下的政策決定，也有可能會損害社會利益，甚至導致官商勾結。

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▌民意大逆轉

不少人會將日本戰後經濟發展的成功，歸因於「官民合作」的特色，意即不強調行政與民間的制衡與分立，反而是透過官民合作交流來增進效率。空降制度也是此類思維的一環——在日本政府1988年的調查中，大部分的民眾是支持空降制度的。

然而，民意在近年發生了180度的大逆轉。在2007年的內閣府調查當中，有高達75.5％的民眾認為空降是公務員制度的最大問題，名列第一。對此，學者認為，在經濟高度成長時，民眾很容易接受「官民合作促成經濟成長」的說法，但當經濟成長停滯時，公務員退休後的高薪，與一般勞工的退休待遇差距拉大，空降就顯得相當刺眼。

在輿論壓力下，2007年執政的自民黨與公民黨政府，開始改革空降制度：首先是禁止部會人事單位的介紹行為，以及公務員於在職期間求職，同時擴大「利害關係組織」的範圍。對於轉任後的退休公務員，也禁止其對原所屬部會的請託或遊說。

不過在收緊管制的同時，該次修法也廢除了退休後兩年內不得任職於利害關係組織的限制，以及將「事前許可制」，改為事後進行調查與裁罰。此外，各部會雖不能進行介紹，但政府也另外成立「官民人才交流中心」，統一為退休公務員介紹職缺。這麼做的理由是，若退休後無法順利轉任民間職位，那在公務員身份的保障下，通常他們不願意自願提早退休，如此一來將有礙公部門的新陳代謝，也使得其長才無法為民間所用。

這波改革，一般都肯定是對空降制度開了第一槍，有重大意義。但在野黨與學者也質疑，廢除兩年限制以及事前許可，僅對介紹與求職進行限制，反而是事實上承認了空降的正當性；而針對檯面下的「默契」交易，事後的監察體系是否能生效，也令人懷疑。

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▌民主黨政權的第二刀

2009年的政黨輪替，以民主黨為首的執政聯盟上台，民主黨向來強烈批判政黨、官僚與經濟界的利益結合，在野時也批判前述自民黨對空降問題的改革，是虛應故事，因此執政後，改革空降問題也成為重要目標之一。

首先，民主黨政權解散了「官民人才交流中心」，終結了由政府組織負責介紹空降的途徑，這也成為當時文科省私下另覓出路、於民間成立白手套的起因。民主黨政府同時也強化了相關的監視與資訊公開體系，並且要求政府相關法人的人事需公開招募，希望杜絕相關職位由退休公務員「代代相傳」的現象。

但相較於在野時的強硬立場，民主黨在執政後面對官僚體系，也有所妥協。首先是對過往批判的「再任職」以及「拍肩」本身，仍選擇維持現狀，並不加以禁止或限制。但為了讓選擇屆齡退休的公務員有處可去，增加了跨部會高階事務官的職位。同時以維持官民交流傳統為由，也開放公務員於在職中借調民間機構任職，薪資條件自然是依民間行情。民主黨期待這些配套優遇，能補償公務員在空降限制變嚴後的「損失」，降低改革帶來的反彈。

然而從這次的事件可以得知，民主黨當時對公務員體系的妥協與配套，並沒有讓公務員感到滿足而守法，反而為了維持以前的空降管道，傾部會之力打造了精美的白手套。

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2012年安倍晉三的自民黨上台，又於2013年重新恢復了官民人才交流中心。但2013年到2015年間總計4831件管理職公務員的再任職申報中，僅有六名透過中心介紹就職，其他均是自行求職。

根據媒體統計，從2008年開始要求退休公務員申報再任職以來，共有約一萬一千件。雖然法律禁止任公職期間的求職活動，但當中有一成是在退休當天或隔天就再任職，有七成是在退休的三個月內再任職。可見在多年來的改革之下，空降管道仍可說是相當「順暢」。

空降文化最根本的癥結是，公務員將再任職後所得之優渥報酬，視為退休後的應得福利，或者說是對作為優秀人才的自己，願意以低於民間企業的薪酬報效國家後，應得的一種補償。對於退休公務員，究竟是該透過再任職或優渥月退，來酬謝資深公務員對國家的貢獻；還是著眼於防止官商勾結以及節約預算支出，嚴加控管，這就是制度選擇的分水嶺所在。

面對民意批判與政府調查，目前各部會均嚴加否認有建立如文科省一般的違法管道。然而冰凍三尺並非一日之寒，公務員身份既然受法律保障，上級想要順利「拍肩」，就非得誘之以利不可。加上再任職本身並未被禁止，在空降文化數十年來所建立的種種潛規則與人際網絡之下，改革要畢其功於一役並不容易，還有很長的一段路要走。

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