透視：義大利修憲公投，歐洲2016的最後危機？

2016/12/02 轉角說

對於歐盟各國來說，2016無疑是充滿不安與煎熬的一年。圖為2016年11月18日... — 對於歐盟各國來說，2016無疑是充滿不安與煎熬的一年。圖為2016年11月18日前往柏林參加美歐領袖會議的義大利總理倫齊（右）與德國總理梅克爾（左）。圖／法新社

對於歐洲各國來說，2016年確實是充滿苦惱與悲觀的一年。經濟層面上，歐元區的經濟狀況仍不見穩定；政治層面上，歐盟先是為了英國的脫歐公投折騰了大半年，各地興起的極右派、疑歐氣氛也讓布魯塞爾滿是憂慮。但在年關將至、各國就要進入耶誕新年假期而放送之際——2016年12月4日，義大利的修憲公投——卻再度把歐洲送回了危機前的緊繃狀態。

在義大利總理倫齊（Matteo Renzi）於今年9月份宣布公投時程表後，過去3個月裡，歐洲各國媒體多以「危機時刻：Brexit 2.0？」、「公投危機，義大利也要脫歐？」、「歐元區解體的前奏」、「義大利公投，恐引爆又一金融危機」...等等標體來形容義大利眼前的挑戰，年輕的總理倫齊亦押上了自己的政治生命，聲稱公投未過、修憲不成，自己也將辭去總理職務、甚至解散內閣、改選政府。

但除了媒體誇大、政客炒作之外，12月4日的投票結果，真的有那麼嚴重嗎？就算有，義大利公投修憲，改變的內容究竟是什麼？其結果又與歐盟、歐元區的未來，有何相干？

義大利公投修憲，改變的內容究竟是什麼？其結果又與歐盟、歐元區的未來，有何相干？圖... — 義大利公投修憲，改變的內容究竟是什麼？其結果又與歐盟、歐元區的未來，有何相干？圖為義大利總理倫齊。圖／路透社

▌公投？義大利人投什麼

義大利這次的公投，是為了回應總理倫齊與國會在2016年4月所通過的憲法修正案。

在這份憲法修正案中，義大利將大幅縮編參議院（Senato della Repubblica）的政治權限：未來除了憲法相關的議案需要參議院表決，絕大部分的立法權力都將交由眾議院（Camera dei deputati）負責。同時修憲案過後，參議院也將大幅瘦身，包括議員減額（從315員裁到100員）以及取消參議員的直選（改由各級地方議會遴選推派），虛級化參議院的政治地位。

在二次大戰之後，義大利所採用的是被稱為「完美兩院制」（Bicameralismo perfetto）的國會系統，國會裡的參、眾兩院各自擁有對等的權力。其設計的目的，是為了透過權力的分散與制衡，以避免義大利重回一黨獨大、甚至是法西斯統治的老路。

然而這套系統，配合義大利選舉採用的「名單比例代表制」，卻義大利政治陷入小黨林立的狀況，國會內的議事效率亦時常受制於小黨黨團，再加上參、眾兩院的選舉結構有所差異（18歲以上可投眾議員，但25歲才能選參議員），更添增了國會生態的複雜性，

近年來，作為歐元區內第4經濟大國的義大利，國內經濟因歐債危機而腳步沉重，自從2011年開始，義大利國會就未曾有政黨能組成優勢聯盟，並成功組閣——從2011年的蒙蒂（Mario Monti）臨危受命，受總統之託組成無黨派的技術官僚內閣以面對經濟危機之後，義大利國會接連經歷了多次組閣失敗、勉強進入左右共治的大聯合政府時期，然而這微妙的平衡生態，卻時常讓政黨政治成為國會議案的考量重點，而在2014年透過黨內政變而接任總理的倫齊，也在上任之初猛批這樣的國會失能。

倫齊表示，國會內議事的冗長無效率，在轉變的關鍵年代將成為拖累義大利改革腳步的陳腐累贅。在現有選制與國會體系下，很難出現單一政黨的優勢執政，各種改革、爭議議案，也總是因政黨間各有盤算而在兩院之間來回空轉，在極端狀態下，義大利國會甚至曾用3年半的時間才通過非婚生子女權利平等的修正條款，甚至耗了27年都還沒通過《聯合國反酷刑公約》的國內法審核。

在這份憲法修正案中，義大利將大幅縮編參議院的政治權限。圖為義大利的參議院議場。
... — 在這份憲法修正案中，義大利將大幅縮編參議院的政治權限。圖為義大利的參議院議場。圖／路透社

▌支持或反對，公投結果沒有黑白

倫齊認為，義大利需要簡化、統一、且具決斷力、執行力的政府，否則就將深陷政治爛泥而永難翻身。上任之初，自詡為「破壞王」（rottamatore）的倫齊，即打出修憲革新、掃處陳腐政治體制的口號，並企圖透過選制改革與修憲，讓義大利走向更具效能的兩黨政治。

透過這次的修憲公投，義大利將簡化國會權責，走入類似英國的「弱權型上議院」——但倫齊所爭取的並不只有這樣——在修憲之前，他也在2015年強勢通過了被稱為「Italicum」的選制改革。

在過去，義大利選舉所採用的比例代表制很難讓國會出現單一大黨，就算各方以「黨團聯盟」的身份參選，當選後彼此拆夥也不會影響在國會所分得的席次。因此，部分意見就認為這種選制過度放大了小型政黨的政治影響力；但2015年通過的Italicum，卻提高了對於優勢政黨的席次加權——在投票中得票第一多的大黨，即能分到至少340席（54%）的優勢國會席次——而小型政黨進入國會的標準，得票門檻亦被提升到了3%的得票門檻。

當時，Italicum在大型政黨的跨黨派支持下順利闖關，但虛級化參議院的修憲案卻卡在國會，雖然修憲案最後仍在倫齊的動員下於國會過關，但支持的議員總席次卻不達直接修憲所需的2／3門檻，最後，修憲案只好依法進入全民公投。

自詡為「破壞王」的倫齊，一直主打著修憲革新、掃處陳腐政治體制的口號，並企圖透過選... — 自詡為「破壞王」的倫齊，一直主打著修憲革新、掃處陳腐政治體制的口號，並企圖透過選制改革與修憲，讓義大利走向更具效能的兩黨政治。圖為修憲公投辯論會上的倫齊。圖／歐新社

對於倫齊來說，目前已經生效的Italicum將結束義大利內閣不穩的危局，因在新的加權制度下，國會第一大黨將無條件取得過半的優勢，贏得選舉的政黨將牢牢地作滿5年，而修憲若是通過，虛級化的參議院亦無法阻撓眾議院的多數黨施政，未來再也不會出現支持席次不夠組不成內閣，或者受小黨「挾持」聯合政府的無力狀況。

但除了倫齊派的議員外，大部分的政黨卻站在了倫齊的對立面，大力反對這次的修憲公投。除了參政影響力大幅遭到擠壓的小黨反彈外，Italicum與義大利戰後政治分權的原則也相互違背，若是參議院也被拔掉實權，義大利很容易走讓一黨獨大的反民主老路——雖然墨索里尼（Benito Mussolini）早已作古，但別忘了義大利上一個民選總理叫作貝魯斯柯尼（Sivilo Berlusconi），或是如今民間反歐盟與歐元的反建制力量「五星運動」，卻都有機會透過新的獨大體制，帶領義大利走入難以預測的政策極端。

另外，公投宣傳期間，倫齊本人也多次表示「不支持修憲，就是反對改革；反對改革，我就辭職」，只要公投未能過關，倫齊就將辭去總理一職。對於倫齊來說，自己的辭職將讓義大利重現政局動盪，而政治動盪則可能讓體質不佳的義大利重回經濟危機，因此其口號也可以解讀為「要改革，挺修憲；要穩定，也是要挺修憲」。

但倫齊把自己政治聲望與修憲公投綑綁宣傳，卻也讓在野勢力借力使力，把公投案包裝為對倫齊政府的信任投票。並企圖藉由民間對於景氣與政府施政的不滿，一舉封殺修憲案與倫齊本人的掌權之路。

反對派指責，倫齊施政期間內總是把「改革」掛在嘴邊，但其投入的重點卻都是在選制、修憲的高層權力，對於人民在意的經濟改革卻是愛理不理。雖然在極端狀態下，有些法案會拖延數年，但也有法案5天就能通過，程序改革的問題根本不至於修憲，而倫齊的作法只是浪費時間與國會資源而已。

反對派指責，倫齊再施政期間內總是把「改革」掛在嘴邊，但其投入的重點卻都是在選制、... — 反對派指責，倫齊再施政期間內總是把「改革」掛在嘴邊，但其投入的重點卻都是在選制、修憲的高層權力，對於人民在意的經濟改革卻是愛理不理。圖為反對派的前總理貝魯斯柯尼。圖／路透社

倫齊把自己的政治聲望綑綁在修憲公投上，也引發民間對於其施政的怨懟，反可能引發反效... — 倫齊把自己的政治聲望綑綁在修憲公投上，也引發民間對於其施政的怨懟，反可能引發反效果。圖為11月中，佛羅倫斯的反倫齊、反公投抗議與警方的衝突。圖／美聯社

▌那麼，義大利公投，為何會讓歐洲「地動山搖」？

與在台灣極具爭議——被稱為「鳥籠公投」的公民投票制度類似，義大利的公投制度也有著相當嚴苛的連署與生效投票率過半門檻；然而12月4日的這次公投卻另外屬於「修憲公投」的範疇，選舉結果將採簡單多數決，而不會設有投票率門檻。

根據兩周前所公佈的最後民調結果，義大利約有51.6%的民眾反對修憲，支持者只有48.4％，但之中卻有將近4分之1的受訪者表示「還沒決定該投那一邊」。由於公投的內容，牽扯到了相當複雜的修憲程序，加上公投前兩周，義大利就已進入進止民調公佈的「冷靜期」，因此12月4日究竟有多少人願意出來投票？民間的風向如何？弔詭的形勢，也令人難以捉摸。

《Politico歐洲版》表示，公投之後，義大利可能出現4種政治可能：

修憲被小幅否決，義大利組成過渡內閣：若是公投沒過關，倫齊本人也將遭受壓力而遞出辭呈；但由於目前Italicum選制已過，若是直接解散國會進行改選，義大利恐將在沒有準備的狀況下，進入大動盪的獨大時代。因此，義大利可能會再度選擇無黨派的技術內閣主政，並在修改選舉制度、穩定經濟局面的狀況下，看守政府直到2018的大選年。

修憲被大幅否決，義大利提前大選：若是義大利民眾強烈反對修正案，也等同於對現有國會與內閣的不信任票。在廣失民意基礎的狀況下，義大利總統恐不得不提前宣布大選，屆時最有可能取得主政權的，將會是以反建制主張聞名的「五星運動」。義大利的未來也將交由前喜劇演員、五星運動領袖葛里羅（Beppe Grillo）手上。

修憲勉強過關／否決，倫齊內閣進入看守狀態：即便公投過關，若是領先幅度不大，國會內的反對氣氛，仍有可能提前瓦解聯合政府，而逼迫倫齊下台；但相反地，如果修憲只以些微差距失敗，倫齊也可能反悔、或被慰留，進而進入看守身份以穩定2018年大選前的政經局面。

修憲大勝過關，進入強勢政府時代：若是修憲案順利過關，倫齊也將以強勢身份直撲2018年的新制國會改選；但即便支持修憲，也不代表義大利人支持倫齊繼續掌證，其鋪陳好的「強勢政府」舞台，還是有可能在2018年被五星運動或右派政黨收割端走。