透視：誰來負責！美國密西根的「鉛水危機」

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▎前情提要

美國中西部密西根州的佛林特市（Flint），自去年秋季以來因一場「鉛水風暴」，成為全美焦點——自去年10月開始，佛林特市的自來水系統被證實「受到汙染」，不僅水中大腸桿菌、三鹵甲烷含量超標，水中也被檢驗出大量含鉛；換句話說，佛林特市的9萬9千名居民已在不知情的狀況下，喝了18個月的超標鉛水。

這起事件隨後延燒了整個秋季，被控隱瞞鉛水真相的密西根州長不僅出面道歉，佛林特市也於今年1月7日進入「緊急狀態」（state of emergency）；亡羊補牢的密西根政府，並沒有得到民眾的諒解，著名的記錄片導演、同時也是佛林特老鄉的麥可．摩爾（Michael Moore，《華氏9·11》、《科倫拜校園槍擊事件》），也在緊急命令發布後，於網路上針對密州州長斯奈德（Rick Snyder），發起了「#逮捕斯奈德」（#ArrestSnyder）的請願運動，呼籲美國檢方針對州長本人展開調查。

但地方的鉛水與州長有何干係？為何這座汽車城市會突然爆發鉛水風暴？而鉛水的醜聞又僅僅只是行政不力的「一般」行政疏失嗎？

▎佛林特？這座城市在哪裡？

位於密西根中部的佛林特，距離美國汽車工業的首都——底特律——僅有106公里遠。過去，佛林特以「通用汽車（General Motors）誕生地」聞名全球，但近20年來卻接連受到美國汽車工業的蕭條、金融海嘯的衝擊，在地經濟急速惡化，並成為密西根境內幾個財務困難的破產高風險地區。

20世紀的佛林特曾一度受益於通用汽車的投資而繁榮，像是曾著名的「別克城組裝廠」（Buick City，也一度是別克汽車的組裝本營）就曾是佛林特與密西根的驕傲。然而隨著通用汽車的生產轉型，佛林特的驕傲——別克廠區，也在1999年宣布關閉，佛林特市自此一蹶不振；金融海嘯後，2009年通用汽車宣布破產，受到牽連的汽車首都底特律也在2013年宣布市府破產，密西根的汽車工業自此跌入谷底。

汽車工業的不景氣，讓佛林特成為了美國中小型工業城市的困境代表：在過去20年裡，地方的人口外流超過一半，從全盛時期的22萬人，跌到如今的10萬人不到，全市更有4成以上的居民活在貧窮線之下。

景氣的低迷，加上仰賴的汽車工業瀕臨瓦解，密西根州政府也擔心沉重的財務壓力會掀起地方破產的骨牌效應，於是2011年開始、密西根共和黨籍的新任州長瑞克．斯奈德上台之後，隨即頒布了《第4號公共法案》（Public Act 4 of 2011）的修正案，全面檢討各地方政府的財務，州長並可向破產高風險的地區派遣指定的「緊急執政官」（Emergency Mangers）。

緊急執政官一旦赴任，即可暫時取代在地的民選官員、議會，取得行政的直接權力，包括擬定地方財政計劃、批准警察消防人力的配置、限制工會代表的談判權力、頒布政府雇員的減薪...等等，而不一定需要地方議會的認可。

這樣財政緊急權力，雖然被懷疑者評論為「獨裁」，但對於州政府而言，卻是最有效的財務止損作法；但一連串的財務重建，數字的效益亦帶來了錯誤的判斷——這也引發了為期18個月的「佛林特水源災難」（Flint Water Crisis）。

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▎自來水大戰：水從哪裡來？

自2011年12月開始，佛林特市便進入緊急執政官代理管轄，直到2015年4月份緊急措施結束為止，佛林特市一共打消了超過3,000萬美金的預算赤字，十數年來債務狀況首次綠燈；但這波的財務改造，卻大大縮減了佛林特市府的編制規模，包括消防、警察人力都遭到大幅裁併，而眼前這波自來水災難，也肇因於這段期間的預算政策。

自1960年代開始，佛林特市的自來水都由東南方、106公里遠的底特律自來水事務處供應：底特律從北方的休倫湖（Huron Lake）取水，經過處理後再北送往佛林特。然而，由於區域環境的不景氣，底特律政府也將公部門的財政壓力，直接或間接地轉嫁到城市間的水利合作，包括水費調漲、水資源管理等問題，挾水自重的底特律政府也與各「買方城市」起過摩擦。

也因此，在估算成本後，佛林特政府決定在2013年中，加入區域輸水合作計畫——「凱倫翁迪自來水管理局」（Karegnondi Water Authority）——繞過底特律水務處，自己建輸水管線、自己抽休倫湖湖水、聯合經營、自己使用。

佛林特市府與緊急執政官評估後認為，比較起坐地起價的底特律政府，參與籌資興建的新水利系統，每年將為佛林特省下數百萬美金——唯一的問題是，這條全新的水線2013年才動工、最快2016年夏季才能使用，但與底特律的輸水合約卻在2014年4月就將到期，中間的真空期又該怎麼辦呢？

為了省錢，佛林特市的緊急執政官「們」決定：先抽附近的佛林特河河水來應急。

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▎我家門前有小河——但這水有毒！

全長126公里的佛林特河，是北流流往休倫湖的上游水系之一，在1960年代以前也是灌溉佛林特市汽車工業的重要水脈。然而，將近半個世紀後，一夕之間這條門前的小河就突然成為了自來水的供應源頭。

2013年4月，時任緊急執政官克茲（Ed Kurtz）正式簽署了凱倫翁迪水管計劃的參與書，但在之後就隨即卸任。之中，底特律與佛林特市雖仍持續就「短期輸水合約」談判，但隨後的兩任執政官都以「成本為由」拒絕；在匆促之下，2014年4月25號，在州長親自觀禮、按下輸水啟動鈕後，佛林特市的供水系統遂正式轉用門前的佛林特河河水——然後居民們就開始發現各種問題...。

一開始，市民們先是發現家裡的自來水變成黃褐色、並帶有金屬臭味，當局卻一再以「水質安全，不用擔心」回應。不過隨著時間的拉長，佛林迪市的自來水用戶卻出現掉髮、起疹子、各種過敏與身體不適等症狀，水檢單位也先後偵測到水中大腸桿菌、三鹵甲烷超標等數據警示；通用汽車在佛林特的引擎廠2014年8月也宣布「佛林特的河水不能用」，並表示再使用新水源後，引擎廠內的機組零件都有被「侵蝕」的現象。

接著密西根大學佛林特校區在校園內的例行檢測中，發現了自來水內含鉛，但包括校方在內，仍沒有人質疑自來水系統已受到汙染，直到忍受不了的地方市民們主動自費檢驗、邀請來自維吉尼亞理工學院的第三方專家參與，佛林特自來水系統已遭受汙染、政府供應「鉛水」的事實才終於在2015年秋天浮上檯面，成為各方不得不面對的災難事實。

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▎市民們喝了18個月的鉛水

在第三方報告中，專家們證實了佛林特居民們的擔憂：

• 佛林特河的水具有「侵蝕性」，侵蝕了陳舊的市區輸水管線，並在特定區域將水源汙染成了「鉛水」。
• 佛林特地區的自來水出現了鉛含量超標的狀況，在特定樣本中甚至出現每公升13,200 微克（ppd）的超高汙染數據，遠超過飲用安全上限的15 ppd或生化廢棄物等級的5,000 ppd。
• 佛林特市區的兒童血鉛比例，水源更換前後差了一倍。

在證實自來水變成「鉛水」之後，2015年秋天，密西根州與佛林特市當局才被震醒。

報告顯示，佛林特河的對銅、鉛管的侵蝕性比起休倫湖的水源，整整高出19倍。這些水侵蝕了地方陳年的老舊水管，並近一步汙染了整座城市的自來水系統，讓居民們整整喝了1年半的鉛水而不自知。

知名的記錄片導演、同時也是佛林特老鄉的麥可．摩爾就認為，佛倫特河長期承受周邊汽車（通用汽車）與化學工業（杜邦）的廢水排放，但在停用半世紀後，卻一夕之間就被決定為數萬居民日常的飲用水來源，決定草率、結果意外，在在都顯示密西根州政府的草菅人命，僅看財務數字、而不顧底層居民的人身安全。

而在鉛水已成既定事實後，動作慢如恐龍的密西根州政府才因輿論壓力而介入，先於去年10粉緊急提撥數百萬預算，為全市各戶加裝濾水器、並供應瓶裝飲用水，而後還得再硬著頭皮回頭協調底特律水務局「救急」。

最後，在鉛水報告出爐後的三個月，佛林特市才在又與底特律簽署了價值1,200萬美元的1年供水合約（很有「義氣」的底特律水務局還不收4百萬美金的水道重啟工本費），並在12月中重新轉送「安全無虞」的自來水——但佛市各地的老舊管線已遭破壞，即便市府重撥百萬美元緊急更換，但至今佛市自來水的含鉛量依舊降不下來。

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▎「水」災爛攤？誰要負責？

截至目前為止，佛林特市已通報有43起鉛中毒案例，但地方父母與社會輿論最為擔心的，卻是佛林地區嬰幼兒的健康：比起成年人，鉛水對於嬰幼兒智力、神經系統的發展，都有相當不利的長期影響。

根據佛林特新任市長威佛（Karen Weaver）的評估，包含輸水系統的重建、金屬汙染的排除、以及居民的醫療追蹤與賠償，重建佛林特至少需要15億美金的天價預算支持（相比緊急執政官在4年內消除的3,000萬美金預算赤字...）。目前佛林特市已被密西根州長斯奈德頒布「緊急命令」，在消污、重建的過程中，聯邦政府也可能被拖下水，成為最終埋單的對象。然而在救災善後之外，究責的問題也引發各界爭辯。

該負責的是佛林特市府？下令取河水的緊急執政官？還是強力推動撙節消債目標的州長本人呢？

輿論的指向，目前正撲往斯奈德本人。民間的反對聲音，不僅譴責州長「知情不報」，在媒體所披露的內部通訊中，州長辦公室更早在2015年上半就已意識到佛林特自來水汙染的問題「嚴重異常」，但對外卻始終以「信心喊話」來應對，而沒有正面處理、甚至拖延應有的責任安排，在事後也始終迴避自己事先是否知情、如和知情、甚麼時候知情的責任問題；也因此，憤怒的名導麥可．摩爾才會在1月8日發起「#逮捕斯奈德」（#ArrestSnyder）的請願，要求讓政策的始作俑者受司法的調查與譴責。

共和黨籍的斯奈德，在2011年、密西根經濟危機受創最重的時刻上台，任內雷厲風行的撙檢與財務政策，也避免了其轄下大城底特律的破產，進一步延燒為骨牌效應的可能。他在2014年順利連任後，接下來卻在佛林特市面對著其財務整理政策的效率後遺症。

在媒體版面上，早已不是一級城市（並持續衰敗）的佛林特，其地方居民的憤怒並沒有能引起跨州的更多聲援。然而佛林特市的鉛水風暴，也呈現制度上尷尬的一面：在財務重整的「重大方向」指導下，民選的地方政府必須遵從空降的中央執政官的權力，來規劃各項市政服務，在預算本面前，甚至連提供安全的自來水一事，都無法保障其市內以中下階層為主的市民們生活基本的服務。但卻又得在善後問題上，重新肩起急就章政策所留下來的長期爛攤——包涵地方基礎建設、醫療服務、受災戶賠償等，無奈的佛林特市也只能吞下處理。

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